LA REFORMA DEL REGISTRO CIVIL. UN PASO MÁS.

La vigente Ley del Registro Civil de 8 de junio de 1957 y su Reglamento de 14 de noviembre de 1958, atribuye al Poder Judicial la llevanza de los Registros Civiles en España, basándose en la figura de un Registro por municipio e interviniendo al frente de ellos los Jueces de Paz, la llamada justicia lega, en 7677 municipios aproximadamente y los Jueces de Primera Instancia y Magistrados de carrera en 432 Registros principales de ciudades en las que está presente la Carrera Judicial profesional. Dentro de estos últimos y en régimen de exclusividad-no ostentando tareas jurisdiccionales en sentido estricto- hay 16 Registros denominados Exclusivos, siendo uno de ellos el Registro Civil Central con sede en Madrid. Además de los órganos mencionados existen los Registros Consulares que en número de 149, operan en el extranjero y se incardinan en las oficinas consulares y Embajadas de España con competencia en la demarcación consular correspondiente.

La Ley 20/2011, que debería haber entrado en vigor el 23 de julio de este año, tras tres años de “vacatio” según su Disposición final Segunda y que nuevamente deberá esperar otro año más-hasta el 15 de julio de 2015- para ver desarrolladas sus previsiones según la Disposición Adicional decimonovena del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (BOE de 5 de julio), dispone un organigrama muy diferente, pues acaba con la presencia de los Jueces en el Registro Civil, manteniendo los Juzgados de Paz como oficina receptora de solicitudes -Disposición adicional quinta- y elimina la competencia territorial al crear un Registro Civil único aunque organizado en un total de 106 oficinas en el territorio nacional a las que denomina Oficinas Generales que registrarán los hechos del estado civil cualquiera que sea el lugar en que se produzcan. Conserva la Oficina Central en Madrid en sustitución del Registro Civil Central y los Registros Consulares (pasa a llamarlos Oficinas Consulares). Pone a su frente a Secretarios Judiciales y funcionarios de carrera del Subgrupo A1 que tengan la Licenciatura en Derecho.

El reciente Real Decreto-ley antes citado no solo prorroga la entrada en vigor de la Ley creada por el último gobierno socialista sino que cambia a los protagonistas que dicha Ley introduce y anuncia que la llevanza de lo que todavía se conoce como Registro Civil se encomendará a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles que en su caso estén destinados en los Registros Mercantiles, por razón de su competencia territorial-Disposición adicional vigésima-.

Es sorprendente que desde que el Registro Civil nace en España en 1870, se haya pasado en menos de cuatro años, incluyendo el inicio del año 2010 en que está fechada la Memoria justificativa de la Ley 20/2011, a desjudicializar el Registro Civil, y a introducir como responsables de las oficinas de manera sucesiva a funcionaros tan dispares como los Secretarios Judiciales, los funcionarios del Subgrupo A1 de la Administración o los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, cuerpo este último que a buen seguro no se esperaba en 2010 verse en ese trance.

Me permito y pido disculpas por ello, una pequeña digresión para tratar de explicar qué siente un Magistrado de Registro Civil Exclusivo (que en modo alguno quiere dejar la función que desarrolla) sobre estas reformas. El último trabajo, póstumo, de Paco de Lucía incluye en su presentación unas líneas que la hija del maestro pone en boca de su padre “Se va uno dando cuenta, con el paso de la vida, de que la niñez no es solo al arranque. La niñez es el destino. El lugar al que volver” (Casilda Varela). Compartiendo, como comparto ese pensamiento vuelvo a mi niñez para realizar un ejercicio que seguramente muchos hemos llevado a cabo en ese período de la vida y que es preguntar ¿por qué?

No puedo poner en tela de juicio la legitimidad del Poder Ejecutivo para llevar a cabo reformas legales, entre ellas la del Registro Civil. Pero en un Estado de Derecho el legislador debe explicar los motivos que le llevan a crear una figura tan diferente de la que funciona en España desde hace más de 140 años. Está tan obligado a ello como el Juez a fundar su sentencia o el Gobierno a razonar sobre cualquier reforma de tanta trascendencia como esa.

Analizamos los motivos que subyacen en la Memoria Justificativa de la Ley 20/2011 y en las Exposiciones de motivos de esta norma y del Real Decreto-ley de 4 de julio, pero una buena muestra de lo que supone el cambio organizativo que introduce la Ley 20/2011 y que según el Real Decreto-ley 8/2014 no parece que vaya a quedar ahí -su Disposición adicional vigésimo segunda anuncia nuevos cambios- es el cuadro que a continuación se adjunta obtenido de la Memoria justificativa de la Ley 20/2011 comparativo de la actual división de los Registros Municipales principales y la de las Oficinas Generales de la nueva Ley.

SUBTOTAL	431 (15 EXCLUSIVOS)	19+86=105
Registro Civil Central / Oficina Central	1 (EXCLUSIVO)	1
TOTAL	432 (16 EXCLUSIVOS)	105+1= 106

Comienzo por uno que se expone en la Memoria justificativa y rezuma en la Ley 20/2011 y el Real Decreto-ley, aunque en estos textos se acude a una redacción menos grosera, para justificar la expulsión de los Jueces del Registro Civil: el número de quejas presentadas por los ciudadanos ante los diversos organismos, en esencia el Defensor del Pueblo y el Consejo General del Poder Judicial, por el mal funcionamiento del Registro Civil es muy elevado en proporción a otros sectores de la administración. Entiendo que ello, dicho así, constituye una falacia y además una afrenta a la labor de los que nos dedicamos a esto en exclusividad, pues la anterior afirmación se conecta sin perder la continuidad, con la decisión de suprimirnos como Registradores del estado civil. Un botón de muestra basado en mi experiencia: el Registro Civil Exclusivo de Sevilla. En lo que va de año 2014 el número de quejas dirigidas al Consejo sobre este organismo es de 41 y en el año 2013 se plantearon 46 de las que más de la mitad obedecieron a teóricos retrasos en la resolución de los expedientes de nacionalidad, operación que no corresponde a los Jueces. En 2014 sucede algo parecido y las restantes tienen como causa en su mayoría situaciones que no son responsabilidad de los Encargados (falta de papel o normas legales que exigen resoluciones que no gustan al ciudadano).

En la Memoria del Anteproyecto se afirma textualmente que “la doctrina ya señalaba como uno de los principales defectos de la Ley del Registro Civil de 1870 el haber confiado el Registro Civil a los jueces municipales que habían descuidado el funcionamiento de los mismos” (p. 17 de la Memoria). Ante la imprecisión de la afirmación y buscando el origen de esa “doctrina” descubro que la obra de PERE RALUY “Derecho del Registro Civil” (p. 141) acoge las opiniones vertidas por un diputado en Cortes de 1918, de origen navarro, don Víctor Pradera Larumbe, quien denunciaba en la Cámara la vergonzosa actuación de la Justicia Municipal de la época que enviaba los asuntos que debía resolver a bufetes de abogados por no saber poner los fallos o en definitiva sentenciar. Es curioso que el legislador de 2010 se base en las denuncias de un diputado (por cierto, carlista) de hace un siglo, para justificar su decisión de desjudicializar.

Juega el legislador con la situación de crisis y la economía para justificar la reforma. Como se desprende del cuadro organizativo reflejado con anterioridad en la Memoria, hay que crear 106- o tal vez más- grandes oficinas en España (una por Comunidad Autónoma y otra por cada 500 mil habitantes) informatizadas, con nuevos Encargados y nuevo personal. Como el papel lo soporta todo, los ideólogos del sistema anunciaron que el coste sería más que asumible pues la informatización estaba muy avanzada y se iban a aprovechar las instalaciones existentes. Una simple visita a cualquiera de las grandes oficinas del país revela que la anterior afirmación y la realidad están reñidas.

Tan poco confiaba el legislador en sus palabras que, además de dictar una norma con larga “vacatio”, no ha elaborado al día de hoy una Memoria económica que sustente la nueva oficina. Por supuesto el legislador de 2011 dicta su Ley desconociendo o no queriendo ver que los ordenadores, medio esencial de comunicación con el Registro en la nueva norma, están en pocos hogares y habría que instalarlos con el nuevo programa en hospitales, ayuntamientos y en general puntos en los que se origine un hecho del estado civil. Van a tenerse que formar más de un centenar de Nuevos Encargados tirando al cesto de los papeles la formación de los que nos hemos dedicado a esto con exclusividad. Los más de 432 Jueces y Magistrados que llevamos, con o sin exclusividad, el Registro Civil vamos a seguir cobrando del Estado y ostentando solo tareas Jurisdiccionales, sin que la vuelta de 28 Magistrados (los que estamos en Registros Civiles Exclusivos) a Juzgados y Tribunales vaya a suponer la recuperación de importantes activos como la clase política ha venido manteniendo con un cinismo equiparable solo a su desconocimiento. Los funcionarios dedicados a tareas de Registro Civil volverán a Juzgados y Tribunales. ¿Dónde está la reducción del coste?

El empeño del legislador en atacar la normativa existente le lleva a caer en errores de bulto. El que una ley sea preconstitucional no implica que sea contraria a la Carta Magna Cualquiera que analice la Ley de 1957 o su Reglamento no encuentra dentro de ellas, actualmente, normas contrarias a los principios constitucionales. Habrá que ir modificando su texto o, si es necesario dictar otro que, sin olvidar la magnífica técnica del legislador, la mejore evitando además una dispersión de normativa hoy aplicable en materia de estado civil y que no recoge la ley. En la Memoria de 2010 llega a afirmarse sin rubor alguno que con la reforma se acaba con diferencias entre las personas por razón de sexo o de títulos nobiliarios. No acabo de encontrar tales discriminaciones en los aludidos textos, sencillamente porque no existen.

Se encuadran en estos motivos la afirmación del carácter no jurisdiccional de la función registral apoyando ello en la Instrucción de la Dirección General de 29 de julio de 2005 y el auto del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre del mismo año. Si hacemos memoria recordaremos que ambas disposiciones obedecieron al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad realizada por una Encargada de Registro Civil frente a la Ley 13/2005 que entre otras cuestiones reguló el matrimonio entre personas del mismo sexo. Tanto la Instrucción como la rapidísima intervención del Tribunal Constitucional -que no se caracteriza por su celeridad- fueron respuestas políticas a un problema que se consideró político y esto no lo digo yo sino la autora de la Instrucción.

Es un auténtico misterio el motivo que lleva al legislador a introducir a funcionarios del Subgrupo A1, Secretarios y, ahora al parecer al Cuerpo de Registradores. Tal vez busque garantizar la dependencia y sometimiento de los funcionarios, que la independencia judicial hoy por hoy impide. La Ley 20/2011 somete a los nuevos Encargados de manera férrea al control del Ministerio de Justicia entronizando a la Dirección General de los Registros y el Notariado como el gran amo que puede someter a sus súbditos a expedientes disciplinarios o incluso a proceso judicial por no atender a algo tan genérico como puede ser una Circular de la Dirección General (se recomienda la lectura de los artículos 2.1 párrafo segundo, 87.3 y Disposición adicional 2º nº2 de la Ley 20/2011). Ello es peligrosísimo pues si este alto órgano del Ministerio cae en manos, no de juristas preparados, sólidos y objetivos, sino de comisarios o comisarías políticas -algún ejemplo ha habido- la descoordinación y la falta de orden se imponen de manera inmediata en aras del cumplimiento de una directriz por descabellada y contraria al ordenamiento que sea. La Instrucción que permite la entrada en el ordenamiento de la figura de la madre de alquiler, contraria al orden público español, es un ejemplo de ello.

La desaparición de los Registros Municipales, aleja del servicio del Registro Civil a muchos millones de ciudadanos que se ven abocados a recorrer distancias de más de 100 kilómetros para acercase a las oficinas. De manera demagógica se ha vendido que las personas no van a tener que venir al Registro cuando es lo cierto que, por ejemplo, en materia de inscripción de nacimientos y determinación de filiación no matrimonial el ordenamiento exige en el Código Civil la manifestación de voluntad de los padres para que quede fijada la paterna y ello ha de hacerse ante el Encargado del Registro Civil. Más de la mitad de los niños que nacen en España lo son fuera del matrimonio.

Podrían seguir citándose ejemplos de la mala factura de la Ley, pero lo que ha sido verdaderamente asombroso es que el actual Gobierno en lugar de plantearse estas y muchas otras cuestiones da un giro de 180 grados y de mantener como mantuvo en el Parlamento lo innecesario de la reforma, pasa a destacar el acierto de la Ley 20/2011 y anuncia por vía de urgencia que introduce al Cuerpo de Registradores en la batalla por el control del Registro y, eso sí, a su costa y con un programa informático nuevo que sustituye al actual en el Registro Civil, dedicando un apartado importante del Real Decreto-ley a hablar de tal punto. Y es asombroso porque no logro encontrar explicación a un cambio tan radical en la visión de la reforma –de hecho la Exposición de Motivos del Real decreto parece redactada por los mismos que perpetraron la Ley 20/2011- y al empeño en hacer caer sobre los hombros de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles el peso del Registro Civil, obligándoles a atender a diario y en directo a cientos o miles de ciudadanos, muchas veces poco formados no ya en materia registral sino en cultura general.

La labor calificadora del Registrador es muy distinta a la que a diario realizamos en los Registros civiles. Aquí se construyen hechos del estado civil a partir de declaraciones de las personas y no solo con base en un documento para cuyo análisis y calificación se cuenta con algún tiempo en el ámbito registral inmobiliario pero no en el civil, donde la decisión es, a menudo, inmediata. Muchas veces son necesarias las declaraciones de testigos; en otras puede ser imprescindible la intervención de un médico forense (por ejemplo una inscripción de nacimiento fuera de plazo) o de un traductor y hace falta un turno de guardia para expedir licencias de enterramiento que, hoy, en festivos y fines de semana asumen los Juzgados de Guardia. ¿Cuentan con esos instrumentos los Registros de la Propiedad? El legislador justifica el encomendar a los Registradores Mercantiles la llevanza del Registro Civil como registro de personas físicas dada su preparación en materia de registro de personas jurídicas. Es idea de algún compañero mío, que “a contrario sensu”, la preparación que tenemos los Registradores Civiles exclusivos en el registro de personas físicas nos capacita para llevar el de personas jurídicas. Queda hecho nuestro ofrecimiento.

No desconozco que algún sector del Cuerpo registral inmobiliario y, sobre todo mercantil, mantiene que pueden asumir la tarea. Desde mi punto de vista esta postura se defiende con más inconsciencia y muchas dosis de presión política que con la tranquilidad que da conocer la realidad. El ánimo del Ministerio de Justicia es sacar adelante la reforma, con unos retoques posteriores, que dan vida a un “Frankenstein” registral, al más puro estilo del anterior Gobierno, con el famoso “como sea”.

Además no parecen tener presente, ni se ha contado a la sociedad que, no todos los archivos de los Registros existentes en España están recuperados, digitalizados o informatizados. Tampoco se cuenta que no se ha tomado decisión alguna sobre el destino de los miles de Tomos-abiertos entre 1870 y 1950- que están sin tratar informáticamente y en los que se siguen haciendo las anotaciones o inscripciones marginales a mano. ¿Ello recaerá sobre el Cuerpo de Registradores de la Propiedad y Mercantiles?

Resumiendo y acudiendo al “por que” de la niñez, trato de atisbar cuál ha sido la necesidad de imponer o intentar imponer estas reformas. Descartadas por su poco fundamento las que se alegaron en las Memorias de la Ley 20/2011 y las que se han recogido en La Ley 20/2011 y en el Real Decreto-ley, se me ocurre que la necesidad del Poder (con mayúscula) de abarcar más y controlar sin límites lo que la informática hoy permite observar con relativa facilidad, lleva al ser humano que lo detenta a querer dominar todos los ámbitos de la vida del individuo. La presencia de los Jueces en el Registro Civil da garantía a los ciudadanos de que los derechos que nos corresponden van a ser respetados con eficacia y protegidos con imparcialidad. Encargados sometidos al Ministerio de la manera que la Ley 20/2011 los concibe, son absolutamente inútiles.

Es también posible que la actuación que muchos Encargados hemos tenido en determinadas cuestiones (matrimonios de persona del mismo sexo, determinación de filiación de hijos habidos entre una pareja de personas del mismo sexo o apertura de las oficinas en horario de tarde, entre otras cuestiones), oponiéndonos, matizando o poniendo de manifiesto los inconvenientes de tales medidas o su inadecuación al ordenamiento, han supuesto para el Poder ejecutivo molestias que se ahorra si elimina de un golpe nuestra presencia.

Carecen de consistencia los argumentos de pretendida ineficacia, específica misión institucional del Poder Judicial u originalidad de nuestra presencia en el Registro Civil respecto del entorno europeo. No me imagino a los ingleses queriendo cambiar el sentido de la circulación o a los franceses el de su organización administrativa departamental con el argumento de acercarse a los países que no funcionan de esa manera. La modernización mediante la implantación de un sistema informático es necesaria, pero a nada de ello nos oponemos los Jueces, ni constituimos un obstáculo.

Si el legislador continúa con su idea de modificar la actual estructura de los Registros Civiles es necesario que la modificación se haga con sosiego, contando con lo que se ha hecho hasta ahora y con la experiencia, entre otros de los Jueces que seguimos llevando los Registros Exclusivos. Ideas tenemos y las hemos expuesto en el ámbito del Poder Judicial a través de nuestro órgano de gobierno e incluso nos las han copiado como puede ser la del establecimiento de oficinas a nivel provincial que descargarían a los Jueces y Magistrados que ahora comparten la jurisdicción pura con la actividad registral. Hay posibilidad de racionalizar el número de oficinas en los Juzgados de Paz ante el escaso número de habitantes y poco movimiento de muchos municipios. La informatización ha de seguir avanzando y tal vez la introducción de tasas para corregir abusos (pérdidas injustificadas de documentos registrales) o sustanciar expedientes que no suponen una necesidad para el ciudadano (por ejemplo muchos de los instruidos para cambio de apellidos), permitirían paliar los costes del sostenimiento de esta parte de la Administración.

EUGENIO PRADILLA GORDILLO, Magistrado Encargado del Registro Civil Exclusivo de Sevilla.