EL SUELO URBANIZABLE Y LA PLUSVALÍA MUNICIPAL

  Joaquín Zejalbo Martín, Notario con residencia en Lucena (Córdoba)

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 29 de diciembre de 2008, Recurso 1144/2008. Sujeción al IIVTNU  -plusvalía municipal- de la transmisión de terrenos calificados como urbanizables no programados, desde el momento en que se aprueba inicialmente un Plan Parcial.

Al tema hacen referencia las sentencias del TS de 5 de enero de 2001 y 2 de diciembre de 2000, entre otras. El Tribunal Supremo admitió la sujeción desde el momento en que se otorgue al terreno una indudable vocación de suelo urbano o suelo urbanizable programado, sea con aprobación inicial o aprobación provisional. Sobre el tema volveremos al final de estas líneas.

Conforme al artículo 104 de la Ley de Haciendas Locales no están sujetos al IIVTNU los terrenos que tengan la consideración de rústicos a efectos del IBI, estando sujetos los incrementos derivados de la transmisión de terrenos considerados como urbanos a efectos del IBI, con independencia de que estén contemplados como tales en el Catastro y en el padrón de aquel.

El artículo 3.2 del Real Decreto 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, establece que “se entiende por suelo de naturaleza urbana el clasificado por el planeamiento urbanístico como urbano; los terrenos que tengan la consideración de urbanizables según el planeamiento y que estén incluidos en sectores, así como el resto del suelo clasificado como urbanizable a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle y el que reúna las características incluidas en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones. También tendrán la misma consideración aquellos suelos en los que puedan ejercerse facultades urbanísticas semejantes a las anteriores según la legislación autonómica.”

En la doctrina se planteaba el problema de determinar si bastaba la aprobación inicial del planeamiento o era necesaria la aprobación definitiva del mismo, considerándose por algún tratadista que bastaba la aprobación provisional, al entender que es ese el momento en el que se produce el cambio jurídico de la clasificación del terreno, “dado que la aprobación definitiva no es más que un mero control de la legalidad de las decisiones municipales por parte de la Administración Autonómica competente” – siguiendo la tesis del administrativista José Ramón Parada -. Así lo considera el Profesor Francisco Álvarez Arroyo en su libro “El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos (Plusvalías)”, página 64, Madrid, 2004, entendiendo que esta doctrina no cabe cuando solo existe una aprobación inicial, que no basta para alterar la clasificación urbanística. Amancio Plaza Vázquez y María Begoña Villaverde Gómez que estudian el tema, en su obra “El Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana”, página 46, 2005, concluyen “que en la actualidad no cabe una sujeción al Impuesto con carácter previo a la existencia de los instrumentos urbanísticos que clasifican al terreno; con la única exención del suelo urbano.”

La doctrina citada del Tribunal Supremo era conforme con la regulación anterior a la vigente Ley de Haciendas Locales 39/1998, de 29 de diciembre. Así en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobadas por el Real Decreto 781/1986, de 21 de abril, se disponía en el artículo 350.2 que estaban sujetos al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos aquellos “que vayan adquiriendo la condición” de terrenos urbanizados programados conforme a lo dispuesto en la legislación del suelo. Es decir, se atendía al carácter dinámico de la clasificación urbanística. En la actual regulación ya no consta dicha expresión que hemos entrecomillado.

Si analizamos todas las Sentencias del Tribunal Supremo citadas por el Tribunal Murciano en apoyo de su tesis, comprobaremos que salvo la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2001, todas las demás se refieren a transmisiones operadas antes de la entrada en vigor de la nueva Ley de Haciendas Locales o la modalidad decenal de su devengo, que ya no existe. En la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de Junio de 2001, se sostiene que la expresión contenida en la Ley de que es urbano, a efectos de la plusvalía municipal el suelo urbanizable desde el momento en que se apruebe un programa de actuación urbanística, supone una redacción en la que está latente el carácter dinámico y no estático del cambio urbanístico, siendo aplicable la doctrina consagrada jurisprudencialmente, a propósito de la regulación anterior, de que bastaba para sujetar la transmisión de un terreno de dicha plusvalía el hecho de que la aprobación fuese provisional.

Sin embargo, pensamos que caben más consideraciones sobre el tema debatido.

Partimos de la idea de que la aprobación del instrumento urbanístico que desarrolle el suelo no sectorizado o no programado debe ser la definitiva, nunca la inicial o la provisional, ésta conclusión la apoyamos en los siguientes argumentos:

1. Como señala la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 19 de enero de 2009, la aprobación inicial y la aprobación provisional no son más que meros actos de trámite no impugnables en vía jurisdiccional, como ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Lo que es impugnable es el acto final de la aprobación definitiva. La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2009, matiza en el sentido de señalar que los actos de trámite cualificados son impugnables cuando incurren en causa de nulidad de pleno derecho por defectos independientes del resultado final del procedimiento “ad. ex. Incompetencia de los órganos, defectuosa composición de éste, etc...” Por lo que si no cabe la impugnación separada de los actos previos al definitivo, salvo la exención señalada, es que no tienen eficacia frente al administrado y sus derechos, con la excepción de la suspensión en el otorgamiento de licencias.

2. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de 3 de abril de 2009 afirma en contra de lo expuesto antes “que la aprobación definitiva de los planes no son un acto de fiscalización, sino una decisión sustantiva, mediante la cual se ejerce un doble control de legalidad y oportunidad, considerando así que la aprobación inicial y provisional son meros actos de trámite, previos a los del órgano competente”, añadiendo que “la tesis jurisprudencial dominante considera que la diversidad de intereses presentes en este ámbito hace que la potestad del planeamiento sea compartida por los municipios y Comunidades Autónomas”. En efecto, en la obra titulada “Urbanismo” segunda edición, 2007, página 166, dirigida por el Abogado del Estado Francisco García Gómez del Mercado, se nos dice que la polémica ya está superada, pues la autonomía local reconocida por la Constitución, no es incompatible, según la jurisprudencia, con el control de los aspectos reglados de los planes y el control de los aspectos discrecionales cuando afecte a los intereses supramunicipales.

3. El artículo 7.2 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, configura como suelo de naturaleza urbana aquellos en que puedan ejercerse facultades urbanísticas, semejantes a las anteriores según la legislación autonómica. La expresión “semejantes a las anteriores” se refiere a las facultades urbanísticas que se pueden ejercitar conforme a lo dispuesto en la legislación estatal. Este precepto ha de ser relacionado con el artículo 14.2 del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo, que nos señala que “las actuaciones de urbanización se entienden iniciadas en el momento en que, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización empiecen la ejecución material de éstas”. Está claro que para la Ley del Suelo la urbanización requiere la aprobación y eficacia de la norma urbanística correspondiente –que obviamente supone su aprobación definitiva-; con anterioridad a ello no se adquieren facultades urbanísticas por el propietario del suelo. En consecuencia, la aprobación del instrumento urbanístico que desarrolle el suelo urbanizado no sectorizado ha de tener el carácter de definitiva, antes no se han adquirido facultades que puedan ejercitarse. Por lo que antes de dicha aprobación definitiva siguen los terrenos siendo rústicos, y su transmisión no está sujeta a plusvalía municipal.

4. Existe un último argumento: El de la coherencia por el nuevo sistema establecido en la vigente Ley del Suelo. Sabido es que la nueva Ley estatal parte solo de dos situaciones básicas del suelo: urbano y rural. La clasificación del suelo es competencia de las Comunidades Autónomas, que podrán, si lo estiman oportuno, clasificar el suelo como urbanizable.

La clasificación del suelo como urbanizable ha merecido las críticas del legislador contenidas en la exposición de motivos de la nueva Ley, pues “ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional”. Por ello, en el artículo 23.2 al regularse la valoración del suelo rural, se dispone que “en ninguno de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial urbanística que no hayan sido plenamente realizados”.

Lo anterior nos lleva a concluir que solo cuando la expectativa está plenamente realizada, es decir, completa por la aprobación definitiva del instrumento correspondiente y la conclusión de la urbanización que hace pasar el suelo a la situación de urbanizado, podrá valorarse dicha expectativa. Y aquí si tiene sentido que la transmisión del terreno esté sujeta al Impuesto, antes no, pues sería gravar expectativas que la Ley prohíbe valorar.

Con la nueva regulación contenida en la Ley del Suelo, queda inoperante la argumentación utilizada por la aludida Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2001 para fundamentar la sujeción a la plusvalía municipal, aunque solo existiese una aprobación provisional de un programa de actuación urbanística por el que se clasificaba un suelo rústico como suelo urbanizable programado: “esta posibilidad virtual próxima de ser urbanizados y edificables... provoca... antes de que se cierre todo el iter procedimental de la clasificación, el incremento del valor... lo que determina que los interesados fundados en esas inminentes expectativas, procedan a su adquisición o venta por precios que nada tienen que ver ostensiblemente con la naturaleza de puramente rústicos o agrícolas que se pretenden atribuir a los mismos.” Si se ha señalado que el fundamento del IIVTNU, regulado en la Ley de Haciendas Locales, es el derecho que el artículo 47 de la Constitución Española atribuye a la comunidad, de participar “en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”, que no obedecen en su generación a la acción urbanizadora y al esfuerzo económico de los propietarios, al no existir dicha plusvalía por imperativo de la Ley del Suelo, tampoco puede existir para la Ley de Haciendas Locales.

Joaquín Zejalbo Martín, Notario con residencia en Lucena (CORDOBA).

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