EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS

Comentarios a la Resolución del TEAC de 7 de junio de 2011, Nº 00/1257/2009.

Joaquín Zejalbo Martín, Notario con residencia en Lucena (Córdoba)

La Resolución se resume en la página web de la AEAT de la siguiente forma: “Procedimientos tributarios. Recursos. Plazo para la interposición de recursos en los casos de desestimación presunta por silencio administrativo.

Los plazos para la interposición de recursos, en los casos de desestimación presunta por silencio administrativo, no empiezan a correr si al interesado no se le ha notificado los recursos procedentes, plazos y los órganos ante los cuales pueden ser interpuestos.

En el caso concreto no es extemporánea la interposición de un recurso ordinario de alzada ante el TEAC, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de una reclamación cuya interposición se haya realizado después del transcurso del plazo de un mes desde que finalizó el plazo para resolver de forma expresa; al no haber existido una previa notificación al reclamante de la existencia de dicho plazo para reclamar frente a Referencias Normativas.”

De dicha Resolución transcribimos el fundamento de derecho que interesa: “Desde la reforma de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ya no cabe hablar de actos presuntos desestimatorios, sino sólo de ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, en beneficio del interesado. Así resulta de la nueva redacción del artículo 43.3 de dicha Ley, aplicable a los procedimientos tributarios en virtud de la supletoriedad de tales normas establecida en su Disposición Adicional Quinta, apartado primero. Dicha reforma pasa a diferenciar los efectos del silencio estimatorio y desestimatorio, señalando para este último, diferencia del primero o positivo, que la "desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente". Mientras que para la estimación por silencio se dice en la Ley que ésta tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento, para la desestimación, por el contrario, se dice que tiene "los solos efectos" mencionados.

Si el único efecto de la figura es facilitar la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente, desde esta finalidad, derivada, como es obvio, del derecho a la tutela judicial efectiva y del principio pro actione, ha interpretarse, de modo que sirva para posibilitar el acceso a la revisión y no para entorpecerlo. En este contexto, el sometimiento a plazo de la posibilidad de interponer recurso de alzada que resulta del artículo 241 de la Ley 58/2003, debe atemperarse por la exigencia del cumplimiento previo de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 42 de la citada Ley 30/1992, que dispone que " En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente."

Antes de la reforma citada el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 6/1986 de 12 de febrero, 204/1987 de 21 de diciembre y 63/1995 de 3 de abril había proclamado con respecto a los efectos del silencio negativo "que no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales". La conclusión a la que llegó el Alto Tribunal pasó por considerar que la situación de silencio era equiparable a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilitaba para aplicar el régimen previsto en el artículo 79.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (hoy art. 58 de la LRJAP y PAC), de manera que la "notificación" sólo era eficaz desde que se interpusiese el recurso procedente. El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus Sentencias de 14 y 26 de enero de 2000.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 23 de enero de 2004 determina que esta doctrina sigue siendo válida en la actualidad por cuanto que el actual artículo 42.4.2.º de la LRJAP y PAC dispone: "En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los 10 días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente".

Considera el Tribunal Supremo que en dicho precepto se establece una regla general, universal, que no admite excepciones: "en todo caso", regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente "informarán" a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo.

La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere, los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr.

En el presente caso no consta que se hubiera notificado al interesado comunicación alguna a la que se refiere el artículo 42.4.2.º de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que puede afirmarse que no consta que se le hubiera advertido de los plazos para interponer el recurso de alzada, y ante qué órgano procedía, por lo que en las tesis de la jurisprudencia antes citada, equipararíamos aquel silencio negativo con una notificación defectuosa, al haberse omitido tales advertencias, por lo que el plazo de interposición del recurso no comenzaría a correr sino desde que interpone el interesado el recurso el 14 de mayo de 2008 (artículo 58.3 de la Ley 30/1992, por remisión del artículo 112 la Ley 58/2003, General Tributaria), por lo que éste debe reputarse interpuesto en plazo, procediendo a continuación a entrar a conocer de la cuestión de fondo planteada.”

En esta importante resolución se resuelve el problema denunciado por el fiscalista Javier Gómez Taboada en su trabajo titulado “La cuestionable constitucionalidad del plazo preclusivo para impugnar actos tributarios presuntos”, publicado en la “Revista Técnica Tributaria”, Nº 92, enero-marzo de 2011, abogando por la postura que entiende que desde una perspectiva constitucional se ha de interpretar que el plazo para impugnar la desestimaciones tácitas no puede ser preclusivo.

El Abogado del Estado ante el Tribunal Supremo José Ramón Rodríguez Carvajo en un reciente trabajo publicado en “Actualidad Administrativa”, quincena 16 a 31 de julio de 2011, Nº 14, páginas 1827 y siguientes, titulado “Cuestiones Básicas sobre el silencio administrativo negativo”, detalla los intentos del Tribunal Supremo para impedir que las Administraciones Públicas se beneficien de su pasividad: a)  La equiparación de los actos presuntos a los expresos con notificación defectuosa –criterio que sigue la Resolución del TEAC-; b)  Si la administración no ha realizado la comunicación prevista en el artículo 42.4 de la LRJPAC ( las Administraciones Públicas, dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud, enviarán una resolución a los interesados informándoles del plazo máximo establecido para la resolución y notificación de los procedimientos así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo)  no comienza a correr el plazo de seis meses para interponer el recurso-administrativo previsto en el artículo 46.1 de la LJCA; y c) No puede considerarse extemporáneo un recurso contencioso-administrativo cuando la Administración no ha contestado al ciudadano en vía administrativa. Añade Rodríguez Carvajo que el Tribunal Constitucional a partir de la Sentencia 188/2003, de 27 de octubre y 220/2003, de 15 de diciembre, ha dado un giro copernicano a la cuestión de la impugnación de los actos presuntos cuando ya han transcurrido los plazos previstos legalmente para ello, pudiendo ser impugnados sin sujeción a plazos, lo que supone la derogación práctica del plazo de seis meses previstos en la LJCA, ratificando esta doctrina la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2009, de  9 de marzo. A igual conclusión llega García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su curso de Derecho Administrativo.

También estudia Rodríguez Carvajo la problemática del plazo para recurrir el silencio en vía administrativa, reproduciendo de su trabajo la siguiente consideración: “ aunque no se nos alcanzan ninguna razón por la cual no deba extenderse a los recursos administrativos contra el silencio negativo la doctrina jurisprudencial establecida para los recursos contencioso-administrativos contra el silencio, lo cierto es que se trata de una cuestión no abordada en la doctrina del Tribunal Constitucional ni del Tribunal Supremo, habiéndose negado los tribunales inferiores a efectuar ésta extensión”. Con la Resolución del TEAC que estamos comentando, por fin se abre la deseada aplicación, en vía administrativa, de la doctrina que ya se había consagrado en vía contencioso-administrativa.

Por último, las consideraciones efectuadas sobre el silencio administrativo nos hace traer a colación una de las razones por las que la Catedrática de Derecho Administrativo Blanca Lozano Cutanda criticó la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de enero de 2011, Sala de lo Civil, en su trabajo titulado “¿Puede resolver expresamente la DGRNE los recursos ante calificaciones registrales cuando aquellos han sido desestimados por silencio negativo?  Una crítica a la Sala 1ª del TS”, publicado en el Diario La Ley, número 7614, 19 de abril de 2011: “precisamente por someter a plazo la posibilidad de recurrir el silencio negativo considerado como acto firme, la interpretación que rechaza esta Sentencia debe considerarse como contraria a la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional sobre la improcedencia de que los Tribunales declaren la caducidad de la acción para impugnar en vía contencioso-administrativa las desestimaciones presuntas o por silencio administrativo”. El Abogado del Estado señaló que se genera una absoluta inseguridad jurídica para quien recurre la calificación negativa del Registrador pues, sin precepto que lo deje claro, puede encontrarse con que desestimado por silencio administrativo su recurso gubernativo, el plazo para interponer la demanda ante la jurisdicción civil contra tal desestimación por silencio comenzó a correr (y se extinguió) sin haber sido consciente de ello.

                                   Joaquín Zejalbo Martín

                       Notario con residencia en Lucena (Córdoba)

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