Inscribibilidad en el Registro de la Propiedad de los Convenios URBANÍSTICOS

 (con especial atención al ámbito territorial de Castilla y León)

 Javier Serrano Fernández, Registrador de la Propiedad de Olmedo (Valladolid)

 Los convenios urbanísticos se mencionaban en el artículo 303 de la Ley del Suelo de 1.992 (Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de Junio) para determinar que la competencia judicial corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y se citaban también en el artículo 21 de la de 1.998 (Ley 6/1998, de  13 de Abril, sobre régimen del suelo y valoraciones), en ninguno de los cuales eran objeto de una verdadera regulación ni se decía nada acerca de su inscribibilidad en el Registro de la Propiedad.

En sentencia 61/1997, de 20 de Marzo, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional gran parte del T.R. de la Ley del Suelo 1992 por invadir el Estado competencias asumidas por las Comunidades Autónomas conforme al artículo 148.1.3º de la Constitución, aunque declara vigentes los preceptos de 1992 que, según la interpretación del Tribunal, se habían limitado a recoger normativa preconstitucional (como la Ley del Suelo de 1976, posteriormente declarada inaplicable en Castilla y León por la Disposición Final Primera del Reglamento de Urbanismo) o habían legislado en materia de competencia estatal (como la organización de los registros públicos, art. 149.1.8º de la Constitución).

En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de Julio, declaró en su Fundamento de Derecho Cuarto que “las Comunidades Autónomas son titulares en exclusiva de las competencias sobre urbanismo, de tal modo que la competencia legislativa les permite fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad y servirse para ello de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas”. En las alegaciones del Decanato de los Registradores de Castilla y León al Anteproyecto de Ley de Medidas en Materia de Urbanismo y Suelo se recoge este  Fundamento de Derecho Cuarto comentando que  “una de esas técnicas puede ser el Registro de la Propiedad, por lo que la legislación autonómica urbanística puede acudir a la legislación registral y elegir entre las distintas soluciones que ésta le ofrece… La única limitación es la derivada del artículo 149.1.8 de la Constitución, por lo que no puede generar legislación registral, pero sí servirse de ella para la ejecución de sus competencias”.

Habrá que acudir, pues, a la normativa estatal en materia de acceso al Registro, pero a la autonómica en cuanto a los requisitos  urbanísticos sustantivos.

La Ley de Urbanismo de Castilla y León (Ley 5/1.999, de 8 de Abril, B.O.E. 134, de 5 de Junio) se refiere a los convenios urbanísticos en su artículo 94 y su Reglamento (Decreto 22/2.004, de 29 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, B.O.C.y L. de 2 de Febrero) les dedica sus seis últimos artículos (435 a 440).

En esencia, estos preceptos;

- Establecen que los Convenios están sujetos a la jurisdicción contencioso-administrativa (como ya decía la Ley del Suelo de 1992);

- Distinguen los de planeamiento de los de gestión;

- Establecen con carácter general que no pueden ser contrarios al planeamiento ni liberar de obligaciones impuestas por la normativa urbanística (cfr. STS de 13 de diciembre de 2000, 3 de febrero de 2003 y 12 de diciembre de 2003) y con estas limitaciones les aplica el principio general de autonomía de la voluntad en materia de contratos (art. 1.255 del Código Civil);

- Y, en lo que aquí más nos importa, disponen que en el plazo de tres meses “deben ser formalizados en documento administrativo” (art. 439,2 del Reglamento) “sin perjuicio del derecho de cualquiera de las partes a solicitar su elevación a escritura pública” (art. 440,1 del Reglamento)  y que “el contenido de los convenios urbanísticos tiene acceso al Registro de la Propiedad conforme a lo previsto en su normativa específica. En particular, los compromisos adquiridos en convenios urbanísticos por los propietarios de terrenos y demás bienes inmuebles vinculan a los terceros adquirentes de dichos bienes, cuando tales compromisos hayan sido inscritos en el Registro de la Propiedad, conforme a lo previsto en su normativa específica” (art. 440,2 del Reglamento).

En definitiva, el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León ni establece ni veta la inscribibilidad de los convenios, sino que (como no puede ser de otra manera por ser de competencia exclusiva del Estado, según el artículo 149.1.8º de la Constitución antes citado) se limita a remitirse -por dos veces- a la normativa reguladora del Registro de la Propiedad.

Pero ni la Ley Hipotecaria ni su Reglamento regulan específicamente la inscribibilidad de los Convenios Urbanísticos, y tampoco lo hacen el Real Decreto 1.093/1.997, de 4 de Julio, por el que se aprueban las Normas Complementarias al Reglamento para la Ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, que sólo los cita incidentalmente en su artículo 32.

Dispone este precepto que “las cesiones de terrenos que no tengan legalmente el carácter de obligatorias o que no resulten de convenios urbanísticos tipificados en la legislación sobre el suelo se ajustarán a los requisitos formales exigidos para las donaciones de bienes inmuebles”, es decir, al otorgamiento de escritura pública (artículo 633 Código Civil), de lo que a sensu contrario resulta la innecesidad de dicha escritura pública para inscribir esas mismas cesiones cuando vengan impuestas por la normativa urbanística (v.g. cesiones de viales en los instrumentos de gestión de actuaciones integradas o aisladas) o por un convenio urbanístico (v.g. cesión de suelo para sistemas generales materializando su aprovechamiento en los Sectores correspondientes).

Lo que es, en definitiva, el principio general de los arts. 1279 y 1280 del Código Civil y de los arts. 55.1 y 56 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (T.R. aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000): puede otorgarse escritura pública si lo solicita cualquiera de las partes, pero basta el contrato administrativo para acceder a cualquier registro público.

Y para el caso concreto del la Propiedad, el mismo artículo 2 del Real Decreto 1.093/1.997 establece en su 2º apartado que si la legislación no establece otra cosa –y como hemos visto, en la legislación urbanística de Castilla y León no existe tal disposición específica ([1])- el título para la inscripción de los actos administrativos es la certificación de la misma naturaleza con los requisitos que enumera.

De todo ello resulta la inscribibilidad de las cesiones de terrenos por particulares al Ayuntamiento en convenio urbanístico, bastando para ello el documento público administrativo y sin necesidad del otorgamiento de escritura pública, sin perjuicio del derecho de las partes a solicitar este último y exceptuando el caso en que sea la legislación autonómica la que exija el repetido otorgamiento.

A esta misma conclusión llega la Dirección General de los Registros y el Notariado en sus Resoluciones de 22 de Febrero y 14 de Julio de 2007, aunque en ambos casos confirma las correspondientes notas de calificación desfavorables por causas distintas: en la primera por no existir transmisión actual de inmuebles, y en la segunda por tratarse de la Comunidad Autónoma de Canarias (ver nota al pie)

Pero esta cuestión de la titulación formal no resuelve si son o no inscribibles en el Registro de la Propiedad los convenios urbanísticos en que no se produzcan tales cesiones de suelo.

No queda más, pues, que acudir a las normas generales de Derecho Registral, que sólo permiten la inscripción de los títulos por los que se transmita el dominio de fincas determinadas, o se constituyan, trasmitan, modifiquen o extingan derechos reales sobre ellas (artículo 2 de la Ley Hipotecaria), lo que se reitera en materia urbanística por el artículo 1.8 del R.D. 1093/1997: “Serán inscribibles en el Registro de la Propiedad, además de los actos expresamente regulados en este Real Decreto: … 8. Cualquier otro acto administrativo que en desarrollo del planeamiento o de sus instrumentos modifique, desde luego o en el futuro, el dominio o cualquier otro derecho real sobre fincas determinadas o la descripción de éstas”.

La misma RDGRN de 22 de Febrero de 2007 antes citada declara que los convenios urbanísticos son inscribibles en el Registro de la Propiedad siempre que además de cumplir con las exigencias de la legislación local y urbanística que le son propias, así como con las impuestas por la legislación sustantiva e hipotecaria, tengan un objeto sea susceptible de inscripción conforme al artículo 2 de la Ley Hipotecaria y 1 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de Julio. Y en el caso que estudia confirma el criterio contrario a la inscripción porque “como señala el Registrador en su nota de calificación, el convenio hace referencia a un compromiso de ceder al Ayuntamiento 200 metros cuadrados de locales comerciales terminados, sin que conste su exacta ubicación y delimitación…. Consecuentemente, de acuerdo con los términos del convenio, en el que se asume únicamente el compromiso de transmitir la propiedad, no es inscribible en el Registro de la Propiedad, por cuanto no se ha operado la mutación jurídico real inmobiliaria, siendo así que en el Registro de la Propiedad, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley Hipotecaria, se inscriben los títulos por los que se transmite la propiedad, pero no los meros compromisos de transmisión, como el presente, siendo preciso exigir el cumplimiento judicial de dicho compromiso y no pudiendo acudir el Excmo. Ayuntamiento de Granada al instituto de la autotutela”.

Todo ello permite llegar a las siguientes CONCLUSIONES:

Primera.- En el ámbito territorial de Castilla y León el convenio urbanístico, entendido como documento público administrativo en que se plasma un acuerdo con la Administración dentro de los límites de los artículos 437 y 438 del R.U.C.y L., es título formal suficiente para inscribir los actos a que se refiere el artículo 2 L.H. respecto del dominio de una o más fincas concretas, sin necesidad del otorgamiento de escritura pública.

Es importante destacar que en Derecho Registral el concepto de “finca” es más amplio que el de porción delimitada de suelo, pues comprende no sólo ésta sino también cualquier otra entidad o derecho real inscribible en el mismo folio registral que el dominio (v.g. constitución de derecho de servidumbre o de hipoteca) o susceptible de abrir folio separado. Esto último exige normalmente el soporte de otra finca previamente inscrita (v.g. piso de un edificio en régimen de propiedad horizontal, aprovechamiento urbanístico desgajado de finca determinada) requisito que sólo puede exceptuarse en virtud de norma especial (v.g. inmatriculación del derecho del concesionario en una concesión administrativa sin previa inscripción del dominio público).

Segunda.- El convenio urbanístico no es susceptible de inscripción en el Registro de la Propiedad, aunque se recoja en escritura pública, si es puramente obligacional o no contiene ningún acto inscribible conforme a las normas generales de Derecho Hipotecario.

No contradice esta conclusión el caso de los convenios de gestión que forman parte de una actuación urbanística de reparcelación (v.g. convenios “de monetarización” por los que se sustituye por el pago de una cantidad en metálico el aprovechamiento urbanístico correspondiente a la Administración actuante), ya que no son objeto de inscripción en sentido técnico registral, sino que únicamente se citan o mencionan en la inscripción extensa de la reparcelación para dejar constancia de la razón por la que no se materializa el referido aprovechamiento en la adjudicación de fincas de resultado. Está claro que, en este supuesto, el título inscribible no es el convenio urbanístico sino la certificación administrativa de la aprobación definitiva del proyecto de equidistribución, como expresamente dispone el artículo 6 del Real Decreto 1.093/1.997

Tercera.- La conclusión anterior se formula sin perjuicio de que el contenido en principio meramente obligacional de un convenio urbanístico –como el de cualquier otro contrato- pueda acceder al Registro de la Propiedad y, por tanto, oponerse a terceros, si mediante hipoteca u otra forma de garantía real se asegura su cumplimiento.

Esto no es más que un principio general de Derecho Hipotecario, manifestado en diversos preceptos de la legislación registral ([2]) y recogido para los convenios urbanísticos en el artículo 440 del R.U.C.y L.

En este caso lo que es objeto de inscripción no es la obligación sino la garantía (cfr. artículo 57 del Reglamento Hipotecario), por lo que es obvia la necesidad del título formal adecuado para inscribir ésta, y particularmente la escritura pública si se trata de hipoteca (artículo 145 de la Ley Hipotecaria), como expresamente reconoce el citado artículo 440 del R.U.C.y L. (“…cuando tales compromisos hayan sido inscritos en el Registro de la Propiedad conforme a su normativa específica”).

Pero aunque la obligación o compromiso puramente personal no sea técnicamente el objeto de la inscripción, mediante ésta se consigue:

- Directamente la afección de la finca en garantía del cumplimiento de la obligación con eficacia “erga omnes”, de modo que si se incumple aquélla puede ejecutarse la hipoteca o garantía real de que se trate.

- E indirectamente, que por el Registro pueda conocerse en qué consiste la obligación que ha asumido el propietario de la finca, como sucede en el frecuentísimo caso del préstamo garantizado con hipoteca.

Noviembre de 2007

Javier Serrano Fernández

Registrador de la Propiedad de Olmedo