Nueva Ley, nuevas normas.

El pasado día 20 de agosto entró en vigor la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana, con el ambicioso propósito de derogar toda, o prácticamente toda, la normativa urbanística autonómica, cualquiera que fuera el rango de ésta, y sustituirla por una única norma.

Decir que es ambicioso quizás es quedarse corto, pues condensa el contenido, entre otras, de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana (que contaba con 267 artículos); la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (que sumaba otros 100); la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo No Urbanizable (otros 39); la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, Reguladora de los Campos de Golf (compuesta de 47 artículos); el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, aprobado por el Decreto 67/2006, de 19 de mayo (la nada despreciable cifra de 587 artículos) y el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana, aprobado por el Decreto 120/2006, de 11 de agosto (otros 66).

Si las matemáticas no fallan, pasamos de tener regulado el urbanismo valenciano en al menos cuatro leyes y dos reglamentos que sumaban 1.106 artículos, a una única ley con aproximadamente la cuarta parte, concretamente 270 artículos. Eso sí, sujeto a posterior desarrollo reglamentario, con lo que el ahorro puede quedarse en nada.

Desde luego, si esta norma logra unificar, sistematizar y actualizar el urbanismo valenciano estamos de enhorabuena, pues la concisión y la simplificación normativa deben ser siempre bienvenidas. Por ello, la pregunta inevitable es: ¿Hacía falta tanta normativa autonómica previamente? ¿Era precisa tal fragmentación? La respuesta es, obviamente, negativa, salvo que el legislador haya comenzado (por fin) a afinar conceptos jurídicos, a estructurar normas con propiedad, a sistematizar y a no duplicar. Desgraciadamente, esta esperanza en el legislador queda minimizada cuando vemos que en la Exposición de Motivos de la norma párrafos justificativos tan tópicos, genéricos, vacíos y confusos como los siguientes:

“Actualmente, la Comunitat Valenciana se encuentra inmersa en un nuevo escenario global de gran complejidad económica y social, donde el territorio, como activo no deslocalizable, ha cobrado un elevado protagonismo al ser factor clave de competitividad a través de la puesta en valor de sus componentes de excelencia para captar inversiones, talentos y generar renta y empleo”.

“Algunas experiencias de derecho comparado demuestran que la reducción de este plazo de caducidad tiene efectos devastadores en el mantenimiento de la disciplina urbanística”. Y ya está. Ni cuántas experiencias, ni cuáles, ni dónde, ni qué efectos son esos tan devastadores.

El plazo para declarar obras por antigüedad pasa de cuatro a quince años.

Dejando de lado estas cuestiones, me gustaría incidir en un problema concreto que afecta al quehacer cotidiano de los operadores jurídicos en la Comunitat Valenciana, como es el cambio introducido en materia de declaraciones de obra por antigüedad (obras viejas u obras antiguas).

La Exposición de Motivos de la Ley lo tiene claro al comentar el Libro III, relativo a la disciplina urbanística, ya que destaca un cambio importante en el plazo de caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística, que pasa a ser de quince años, frente a los cuatro años que hasta ahora se exigían.

Lo justifica la Exposición de Motivos diciendo que tradicionalmente se había identificado el régimen de prescripción de las infracciones con el de caducidad de la acción restauradora de la legalidad. Está en lo cierto el legislador, pero no porque caprichosamente se haya querido adoptar un criterio favorecedor de un incumplimiento urbanístico masivo, mediante la interpretación de la norma para aplicar un plazo menor, sino porque la propia normativa y su interpretación general, aun diferenciando ambos conceptos, los sometía al mismo plazo (de cuatro años) e incluso a la misma institución (la prescripción, cuando reiteradamente la jurisprudencia había distinguido ésta de la caducidad).

De hecho, mientras el artículo 52 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, habla de la prescripción de la infracción en que hubiera podido incurrir el edificante, el artículo 20.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, habla de edificaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes. Ya desde el artículo 185 de la Ley del Suelo del año 1976 se reguló el plazo de cuatro años, y las subsiguientes modificaciones legislativas, especialmente la autonómica valenciana, lo habían recogido, como constaba en el ahora derogado artículo 224 LUV.

¿Qué dice la nueva normativa sobre esta materia?

Si vamos al contenido del Libro III, relativo a la disciplina urbanística, el artículo 213, entre otros actos, sujeta a licencia urbanística las obras de construcción, de ampliación y de modificación o reforma que afecten a la estructura. El artículo 231 dice que las actuaciones que contravengan la ordenación urbanística darán lugar a la adopción por la administración competente de medidas dirigidas a la restauración del orden jurídico infringido (que tienen carácter real y alcanzan a las terceras personas adquirentes de los inmuebles objeto de tales medidas, entre las que se encontraría su demolición) y la imposición de sanciones a los responsables de las infracciones (que no excluye el ejercicio de las otras acciones, por supuesto).

El plazo de caducidad de acción para la restauración de la legalidad urbanística es de quince años.

El plazo para la restauración del orden jurídico infringido lo encontramos en el nuevo artículo 236, que está redactado de manera idéntica al anterior artículo 224 LUV (a salvo del plazo, obviamente). Dice este artículo que siempre que no hubieren transcurrido más de quince años desde la total terminación de las obras o usos del suelo realizados sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en la misma, el alcalde requerirá al propietario para que, en el plazo de dos meses, solicite la oportuna autorización urbanística o ajuste las obras a las condiciones de la licencia otorgada. El referido plazo de caducidad de acción de la administración empezará a contar desde la total terminación de las obras o desde que cesen los usos del suelo de que se trate.

Por otro lado, no estarán sometidas a plazo de caducidad de la acción las actuaciones que se hubiesen ejecutado sobre terrenos calificados en el planeamiento como zonas verdes, viales, espacios libres o usos dotacionales públicos, terrenos o edificios que pertenezcan al dominio público o estén incluidos en el Inventario General del Patrimonio Cultural Valenciano, o sobre suelo no urbanizable sujeto a protección.

Por tanto, la necesaria pregunta es: ¿Qué se gana con ampliar el plazo? La respuesta es clara: dar más plazo a la Administración para actuar y situar más tiempo en indeterminación jurídica al titular. Parece que no son suficientes cuatro años a contar de la finalización de la obra para ejercitar dicha acción, sin contar que antes de dicha finalización podría (y debería) haber actuado contra el infractor (con la suspensión inmediata de las obras por ejemplo). Incentivamos entonces una Administración más lenta y menos eficiente.

La pregunta que deriva de la anterior es: ¿Con el aumento de plazo, va a ser entonces la Administración más diligente? La respuesta debería ser positiva, aunque me temo que la Administración probablemente seguirá haciendo lo mismo que ahora, pero durante más tiempo, esto es: nada. Además, poco se puede hacer, por mucho plazo que tenga la Administración, si no toma las medidas previas adecuadas, no actúa durante el plazo legal o, aún actuando, no ejecuta sus propios actos, como se expone muy acertadamente en este artículo de Don Joaquín Moreno Grau.

El artículo 237, con el mismo contenido que el derogado artículo 533 Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, dice que el mero transcurso del plazo de quince años al que se refiere el artículo anterior no conllevará la legalización de las obras y construcciones ejecutadas sin cumplir con la legalidad urbanística y, en consecuencia, mientras persista la vulneración de la ordenación urbanística, no podrán llevarse a cabo obras de reforma, ampliación o consolidación de lo ilegalmente construido. Ello no obstante, con la finalidad de reducir el impacto negativo de estas construcciones y edificaciones, la administración actuante podrá ordenar la ejecución de las obras que resulten necesarias para no perturbar la seguridad, salubridad y el ornato o paisaje del entorno.

El plazo de prescripción de las infracciones es de uno o cuatro años.

Según el artículo 246, es infracción leve la ejecución de obras sin licencia cuando sean legalizables por ser conformes con el ordenamiento urbanístico, siendo graves en otro caso, e incluso muy graves si afecta a zonas verdes, espacios libres, dotaciones y equipamientos públicos o al suelo no urbanizable protegido.

Según el artículo 251, las infracciones urbanísticas prescribirán a los cuatro años, para las infracciones graves o muy graves, y al año, para las leves. El plazo de prescripción comenzará a computarse desde la fecha en que se hubiera cometido la infracción o, si esta fuera desconocida, desde la fecha en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador por aparecer signos exteriores que permitan conocer los hechos constitutivos de infracción. Añade el artículo 252 que las sanciones graves y muy graves prescriben a los cuatro años, y las leves al año.

Es por tanto importante volver a la precisión terminológica, para concluir que mientras que la infracción prescribe a los cuatro años, la administración tiene quince años, como plazo de caducidad, para ejercer la acción de restauración de la legalidad urbanística. Y es ese plazo el que toma como base la Ley de Suelo vigente para permitir la declaración y el acceso al Registro de la Propiedad de las denominadas obras antiguas.

¿Y en qué afecta esto a las declaraciones de obra por antigüedad?

El problema inmediato que vamos a tener los operadores jurídicos, además de explicar el repentino cambio de criterio legislativo, es el del alcance temporal de la modificación, que afecta de al otorgamiento de la escritura y a la inscripción en el Registro de la Propiedad.

Problemas de derecho transitorio en el otorgamiento de la escritura.

En cuanto al otorgamiento de la escritura, el criterio puede parecer sencillo, pero no lo es en absoluto. Por supuesto, para las obras finalizadas después del 20 de agosto de 2014 el plazo es el de los quince años, pero se plantea el problema de qué hacer con las obras ya finalizadas antes de la entrada en vigor de la norma.

Concretamente, se plantea si podría autorizarse después del 20 de agosto de 2014 una escritura referida a la terminación de una obra cuyo plazo de cuatro años haya finalizado antes de la entrada en vigor de la modificación. Si tomamos el criterio de la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 17 de enero de 2012, las sucesivas redacciones legales serán de aplicación a los documentos otorgados durante sus respectivos períodos de vigencia, aunque las obras se hayan ejecutado en un momento anterior, lo que quizás impediría la autorización.

Ese criterio quizás sea excesivamente rigorista, pues si optáramos por interpretar el régimen transitorio del Código Civil en un sentido más favorable, no habría problema en permitir la autorización de dichas escrituras y su inscripción en el Registro de la Propiedad, pues habiéndose cumplido todos los requisitos legales, incluida la caducidad administrativa de la acción antes de la entrada en vigor de la norma, lo único que no se ha procedido a realizar es la documentación pública de una realidad preexistente que podríamos calificar incluso como derecho adquirido.

La duda no únicamente se traslada al ámbito notarial, pues incluso en el ámbito administrativo se plantea si la Administración podría ahora acogerse al plazo de quince años para restaurar la legalidad urbanística de dichas edificaciones. Entiendo que esto no será posible, pues el régimen modificado es de peor calidad para el afectado que el anterior, y una acción ya caducada conforme a normativa en vigor en el momento de la caducidad no puede (o no debería poder) revivir por una norma posterior.

Además, la Disposición Transitoria Primera, en su párrafo tercero, dice que los procedimientos en tramitación en la fecha de entrada en vigor de la presente ley relativos a disciplina urbanística, ruina o cumplimiento del deber de edificación se ajustarán a las disposiciones vigentes al tiempo de iniciarse el correspondiente procedimiento. Cierto es que en este caso no podemos hablar de procedimiento iniciado.

Como consecuencia, si no hay acción de la Administración, pues la caducidad se ha consumado, no hay justificación para negar a estas edificaciones la documentación pública y la inscripción registral. De hecho, el presupuesto para autorizar e inscribir es que no se pueda restaurar la legalidad urbanística, y, si ese presupuesto se cumple, la norma ampararía la documentación e inscripción.

Otro problema también inmediato, cuya solución entiendo que será idéntica a la anterior, es la de si podría autorizarse después de esa fecha una escritura referida a la terminación de una obra cuyo plazo de cuatro años haya comenzado (y no terminado) antes de la entrada en vigor de la modificación. En efecto, si el criterio de la Dirección General para el caso anterior es el expuesto, con más motivo lo será para el caso de obra finalizada pero sin haber transcurrido el plazo. La diferencia es que en este caso, es más difícil sostener, al no haber transcurrido el plazo de cuatro años, que hay un derecho adquirido, por lo que puede interpretarse que los propietarios afectados ven alargado el plazo de restauración hasta los quince años. No obstante, no es descabellado, también aplicando el régimen transitorio del Código Civil, entender que hay un derecho no adquirido, pero nacido antes de la reforma, y que debe respetarse en la forma en que se configuró legalmente al finalizar la obra.

Problemas de derecho transitorio para la inscripción en el Registro de la Propiedad.

A pesar de todo, y sea cual sea el criterio que se defienda para la autorización de la escritura pública, lo más lógico es pensar que para la inscripción en el Registro de la Propiedad se aplicará el criterio que para los sucesivos cambios en la Ley del Suelo estatal fijó la mencionada Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 17 de enero de 2012, que fue que tratándose de escrituras autorizadas con anterioridad a la entrada en vigor de una determina norma de protección de legalidad urbanística, pero presentadas en el Registro de la Propiedad durante su vigencia, debe exigir el registrador su aplicación, pues el objeto de su calificación se extiende a los requisitos exigidos para la inscripción.

Por tanto, la interpretación según la Dirección General para ese caso, y siguiendo la presumible práctica registral, es que, a efectos de la inscripción, prevalecerá la fecha del asiento de presentación en el Registro (que será la de la presentación telemática, en su caso), y no la fecha de otorgamiento del título. Por tanto los documentos presentados antes del 20 de agosto de 2014 serán inscribibles, aunque la fecha de la inscripción sea posterior a la entrada en vigor de la Ley. Entiendo que la solución es la misma si los documentos han sido presentados pero deben someterse a subsanación, pues habrá que atenerse en este caso a la fecha del asiento de presentación. Respecto de los documentos presentados después del 20 de agosto de 2014, referidos a títulos anteriores, entiendo que existirá la tentación registral de denegar la inscripción, como ha ocurrido en situaciones anteriores (por ejemplo, con el cierre del Registro por la no presentación de la denominada plusvalía municipal).

Conclusión.

El problema que nos encontramos es que las soluciones vistas son incompatibles. Yo entiendo que el criterio que debería prevalecer es el expuesto con ocasión del régimen transitorio de las escrituras públicas de dichas edificaciones, ya que no creo que sea plenamente aplicable el criterio de la Dirección General al caso que nos ocupa: No se trata con el cambio legislativo de añadir un requisito más que puede subsanarse posteriormente, como aportar certificado de ordenación municipal, presentación de la plusvalía, etc., sino que se produce un cambio en el régimen de la caducidad, que operaría sobre situaciones ya consolidadas, que, guste o no, se deberían respetar.

Artículo publicado el 5 de septiembre de 2014