LAS DECLARACIONES DE OBRA NUEVA TERMINADA

EN LA NUEVA LEY 8/2.007, DE SUELO 

Gerardo v. Wichmann Rovira. Notario

Como es sabido, desde la entrada en vigor de la nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se ha suscitado una cierta polémica sobre la interpretación que debe darse a la exigencia impuesta por el artículo 19.1, en el sentido de que, tratándose de escrituras de declaración de obra nueva terminada, los notarios deberán exigir –además de la licencia administrativa y la certificación expedida por técnico competente-, “la acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios”.

La totalidad de los comentarios que he leído al respecto, parten de la base de que esa remisión a la legislación reguladora de la edificación, supone la aplicación de un doble cuerpo normativo: por un lado, la legislación estatal, es decir, la Ley 38/1.999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación; y, por otro lado, la correspondiente legislación autonómica que, en el caso de la Comunidad de Madrid, está compuesta por la Ley de Madrid 2/ 1999, de 17 marzo, de medidas para la calidad de la edificación.

Con tales premisas, se llega a consecuencias inconvenientes y, en algún caso, un tanto absurdas.

-En la Comunidad de Madrid, por ejemplo, la citada Ley 2/1999, impone la formación del Libro del Edificio en el que, aparte de los planos y documentación esencial de la obra, se contienen ciertos detalles sobre los materiales utilizados, así como normas de conservación y mantenimiento del edificio e, incluso, de actuación en caso de incendio (art.13). El resultado es un voluminoso compendio –que puede ser objeto de posterior complemento o actualización en caso de obras de ampliación o reforma (art. 14.3.)- respecto del cual la Ley impone dos actuaciones:

1.- Depósito municipal. Uno de los ejemplares del Libro del Edificio debe depositarse en el Ayuntamiento del término municipal donde estuviera ubicado el edificio (art. 14.1), siendo tal depósito imprescindible para la obtención de la licencia de primera ocupación o de cualquier otro documento que con este fin prescriban las normas vigentes (art. 14.4).

2.- Entrega al propietario. Otro ejemplar del Libro debe entregarse al propietario de la obra o al presidente de la Comunidad de Propietarios, si se trata de un edificio en régimen de propiedad horizontal. (art. 14.2). La ley prevé especialmente que, tratándose de contratos relativos a edificaciones de nueva construcción incluidas en su ámbito de aplicación, “en las escrituras que se otorguen ante Notario o en los documentos administrativos se hará constar si se ha acreditado que el Libro del Edificio se ha puesto a disposición del adquirente” aunque añade que “cuando se haya realizado la entrega material del edificio, esta acreditación se realizará con la existencia del acta de entrega del mismo” (art. 19).

Pero, además, la Ley madrileña indica que si la venta del edificio se hace sobre plano, en el momento de su entrega material, se hará constar, en un acta de entrega, que el promotor ha puesto a disposición del adquirente el Libro del edificio y que éste cuenta con las licencias o autorizaciones para su primera ocupación, uniéndose copias de las mismas a dicho documento (art. 20).

El resultado de todo ello es que, si se considera que los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios, son los requisitos derivados de la legislación autonómica, parece que el Notario tendrá que exigir la acreditación documental de la entrega del Libro del Edificio y la existencia de licencia de primera ocupación, al menos en nuestra Comunidad.

-En la Comunidad de Castilla La Mancha, por la vía de un simple Decreto, se ha regulado recientemente –Decreto 81/2007, de 19 de junio-, la materia del Libro del Edificio, considerando que al recoger toda la información precisa para conocer las características físicas, técnicas y jurídicas del edificio, cumple la doble finalidad de garantizar su mejor conservación y servir de instrumento jurídico para hacer valer los derechos de los usuarios finales, al recoger las distintas obligaciones que pesan sobre los agentes del proceso edificatorio.  La norma entrará en vigor el 22 de septiembre de 2007, pero su art. 5 establece, a semejanza de otras normas autonómicas, que el Libro del Edificio deberá entregarse por el promotor al propietario del edificio, previa o simultáneamente a la entrega de llaves y, en todo caso, antes de la ocupación o toma de posesión de las viviendas, previendo la entrega al presidente de la comunidad de propietarios, en el caso de propiedad horizontal, e, incluso, al primer adquirente, si habiéndose otorgado la licencia de primera ocupación o la calificación definitiva, no se hubiera vendido ninguna vivienda, señalando el art. 5.3. que, en tales supuestos, el receptor del Libro del Edificio deberá suscribir el compromiso de poner el mismo a disposición de los órganos rectores de la comunidad de propietarios cuando ésta se constituya.

-Peor se presentan las cosas en Cataluña, donde la Ley 24/1991, de 29 de noviembre, de regulación de la vivienda, no sólo establece en su artículo 23 cuáles son los requisitos previos para la venta de una vivienda terminada, entre los cuales se encuentran haber formalizado el correspondiente Libro del Edificio y disponer de las autorizaciones administrativas y documentos necesarios para la ocupación de la vivienda, sino que, especialmente en su artículo 26, concede al adquirente de una vivienda de nueva construcción el derecho a que le sea entregada en el momento de la firma del contrato de compraventa o, en todo caso, con carácter previo a la entrega de la vivienda, una documentación muy prolija entre la que se incluye, por ejemplo, la lista de técnicos, constructores e industriales que han intervenido en el proyecto y ejecución de la edificación, una lista de las compañías suministradoras de servicios de la vivienda, la descripción de los materiales empleados en la construcción o, también, los planos de la vivienda a escala 1/50 y los estatutos o normas de la comunidad de propietarios, en su caso.

¿Es realmente necesario todo ello para otorgar un acta de fin de obra o una escritura de obra nueva terminada?

En mi opinión, la solución al problema debe venir de una adecuada interpretación de la Ley 8/2007, de  28 de mayo, de Suelo, conforme a su finalidad y fundamento constitucional. En efecto:

I.- Conforme resulta de la STC 61/1997 la distribución de competencias en materia de urbanismo y vivienda es la siguiente:

 1.- El Estado carece de competencia para legislar en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, ésta es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas que resulta del art. 148.1.3 CE: Las  Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: (...) 3ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Ni siquiera puede el Estado legislar en tales materias con carácter supletorio.

2.- Por ello, el Estado sólo es competente para legislar las condiciones básicas que garanticen la igualdad a todos los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1 CE).

II.- Precisamente la E de M de la Ley  8/2007, de  28 de mayo, de Suelo, señala que a las Comunidades Autónomas les corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística,  por lo que la Ley estatal no es una ley urbanística, sino “una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad de ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado”.

De acuerdo con ello, la Disposición Final Primera de la Ley, establece como fundamento constitucional del artículo 19, el ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1.8ª sobre legislación civil, de modo que mediante la Ley del Suelo, el Estado pretende ajustarse al orden competencial derivado de la doctrina del TC y, “respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”, ejercer su reserva competencial en todas aquellas materias que pertenezcan al Derecho privado,  pues, en principio –y salvo las normas civiles de conservación, modificación y desarrollo de los Derechos forales-, la competencia exclusiva para la regulación de derechos y obligaciones civiles corresponde al Estado, al cual le corresponde también –y ahora sin excepción alguna- la materia relativa a la fijación de las bases de las obligaciones contractuales, es decir, de las obligaciones de tipo civil, y la ordenación de los registros e instrumentos públicos.

III.- Conforme a todo ello:

1.-Las Comunidades autónomas, por aplicación del art. 148.1.3, son plenamente competentes para fijar las obligaciones de tipo administrativo que recaen sobre los agentes de la edificación, de modo que si –por ejemplo, en la Comunidad de Madrid- se pretende la enajenación de una vivienda sin que se haya elaborado el Libro del Edificio, se comete una infracción muy grave, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 26 de la Ley de Madrid 2/ 1999, de 17 marzo; y si lo que ocurre es que no se depositó el Libro en el Ayuntamiento o no se puso a disposición del adquirente la licencia de primera ocupación, se comete una infracción grave de acuerdo con el art.27 letras d) e i) de la misma Ley.  La competencia para imponer las sanciones tampoco es estatal, sino que corresponde a los Alcaldes o a diversos órganos de la Comunidad autónoma, según la cuantía.

Es decir, que las obligaciones que las Leyes autonómicas imponen a los distintos agentes de la edificación, encuentran su fundamento constitucional en el artículo 148.1.3 de la Constitución y tienen, por tanto, un carácter administrativo, de modo que su incumplimiento no da lugar a una contravención contractual de la que se responda civilmente frente a otro particular, sino que faculta a la Administración autonómica para imponer la correspondiente sanción.

2.-En cambio, la imposición de obligaciones de tipo civil a los agentes de la edificación, corresponde en principio al Estado, salvo que:

--se trate de obligaciones civiles impuestas por Comunidades autónomas que actúen en ejercicio de las competencias que tienen para el desarrollo y modificación de su propia legislación civil, lo que no resultará de una regulación administrativa, sino de la correspondiente Ley dictada con tal título competencial y con los requisitos necesarios al efecto;

--y siempre que no afecte a las bases de las obligaciones contractuales ni a la regulación y ordenación de los instrumentos y registros públicos, pues éstas son competencias exclusivas y excluyentes del propio Estado.

IV.-En conclusión, no parece adecuado pensar que una Ley dictada en el ámbito de la competencia del Estado en materia civil y para regular la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales por razón de la vivienda, pretenda, desviándose de su finalidad y fundamento constitucionales, dar carta de naturaleza civil a las obligaciones administrativas que –en ejercicio de sus propias competencias y con distinto fundamento constitucional- pueden imponer las Comunidades autónomas y, menos aún, que ello pueda dar lugar a una posible regulación autonómica, por vía indirecta, de los requisitos básicos de los instrumentos y registros públicos.

En efecto, si admitimos que “la acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios”, se refiere a los requisitos establecidos por la regulación autonómica de la edificación de naturaleza administrativa, habrá que aceptar que por la vía de un simple Decreto –como, por ejemplo, ha ocurrido en Castilla La Mancha- y sin el título competencial adecuado desde el punto de vista constitucional, cada Comunidad autónoma podrá imponer obligaciones a los agentes de la edificación que, amparándose en la cobertura legal del artículo 19 según la interpretación propuesta, alcanzarán la categoría de obligaciones civiles –ya que el Estado en la Ley del Suelo y en esta materia regula exclusivamente aspectos civiles de su competencia (D.F.1ª número 3)- debiendo acreditarse su cumplimiento notarial y registralmente, y pudiendo dar lugar su incumplimiento, si se sigue el razonamiento hasta el final, no sólo a una sanción administrativa, sino incluso a una acción civil.

Como ello es claramente contrario a la finalidad y fundamento constitucional de la Ley 8/2007, de  28 de mayo, de Suelo, hay que entender que el Estado no ha querido desviarse de sus competencias en esta materia y, por tanto, los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación a que se refiere el artículo 19, son aquellos que derivan de la legislación estatal y tienen carácter civil, es decir, el mismo carácter que tienen las normas de los artículos 17,18 y 19 de la Ley del Suelo. Por tanto, el único requisito que se impone para autorizar escritura de declaración de obra nueva terminada en toda España, es el seguro decenal establecido por la  Ley 38/1.999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, que tiene el mismo fundamento constitucional, como resulta de la Disposición Final Primera de esta última Ley.

V.- No parece que, contra ello, pueda alegarse que la Ley 8/2007, del Suelo, exige ahora nuevos requisitos, como la licencia de primera ocupación, como una medida establecida en defensa de los consumidores y usuarios, pues, como señaló la STC 15/1989, de 26 de enero, en relación con la Ley 26/1984, de 19 de julio, la “defensa de consumidores y usuarios” se caracteriza por ser una materia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por dos razones:

1.- Se trata de una materia que no está comprendida como tal ni en el artículo 148.1 ni el 149.1 ambos de la Constitución Española, por lo que el siendo el Estado plenamente competente para regular la defensa de los consumidores y usuarios y teniendo la normativa estatal carácter supletorio (art.149.3 CE), se dará la circunstancia, por el necesario respeto a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas y  la heterogeneidad de los Estatutos de Autonomía en este aspecto, de que la normativa estatal no tendrá la misma aplicabilidad y eficacia en todo el territorio nacional.

2.- Pero, sobre todo, el TC resalta el contenido pluridisciplinar de la materia, incluyendo cuestiones propias de la legislación civil y mercantil, de la protección de la salud y seguridad física, de los intereses económicos y del derecho a la información a la educación en relación con el consumo o de la actividad económica, por lo que la “defensa de consumidores y usuarios” no es, en sí, un título competencial, sino que habrá que examinar cada materia y su específico título competencial, para determinar si su regulación corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas.

3.- En concreto, el artículo 13.2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, ya impuso al vendedor –en su ámbito de aplicación- la obligación de facilitar al comprador, en la primera transmisión de vivienda, una documentación completa suscrita por aquél, en la que se definiera la vivienda, el trazado de sus instalaciones, así como los materiales empleados en su construcción, en especial aquellos a los que el usuario no tenga acceso directo. Ahora bien, como el título competencial alegado era genéricamente la defensa del consumidor y usuario, el TC consideró que la norma era constitucional, pero que no era de aplicación directa en aquellas Comunidades Autónomas que hubieran asumido estatutariamente esa competencia.

En conclusión, creo que no puede decirse que el artículo 19 tiene como título competencial la defensa de consumidores y usuarios, pues, de una parte, ello daría lugar, por el posible contenido pluridisciplinar de la materia, a los problemas de aplicación suscitados por la Ley 26/1984, de 19 de julio y, de otra parte, no tiene en cuenta que el fundamento constitucional determinado por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, es, claramente, la competencia estatal en la legislación civil.

Gerardo v. Wichmann Rovira.

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