TEMA 33 Civil, Notarías.

TEMA 33.- URBANISMO: PRINCIPIOS ESENCIALES. LEGISLACIÓN URBANÍSTICA ESTATAL Y AUTONÓMICA. LA PROPIEDAD URBANA: NATURALEZA Y MODELOS URBANÍSTICOS. EL PLANEAMIENTO: NOCIÓN Y CLASIFICACIÓN DE PLANES; CLASIFICACIÓN DEL SUELO; RÉGIMEN DEL SUELO SEGÚN SU CLASE. EL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO.

Desde un punto de vista amplio o global, TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ define el urbanismo como aquella perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en que se desenvuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo. Desde un punto de vista exclusivamente jurídico, el Tribunal Constitucional define el urbanismo o derecho urbanístico como la disciplina jurídica del hecho social de los asentamientos de población en el espacio físico.

Puede decirse en síntesis que el Derecho Urbanístico tiene por objeto la planificación de la ciudad. Más en concreto, el Derecho Urbanístico abarca los siguientes aspectos:

1. Desde una visión estática, incluye el planeamiento urbanístico (clases de planes, contenido, elaboración, aprobación y efectos) y el régimen urbanístico de la propiedad del suelo (clasificación del suelo y régimen de las distintas clases de suelo; derechos y deberes básicos de los propietarios; valoraciones; régimen de venta forzosa y patrimonio municipal del suelo).

2. Desde una visión dinámica, incluye la gestión urbanística (sistemas de ejecución del planeamiento, actuaciones asistemáticas en suelo urbano y obtención de terrenos dotacionales), y la disciplina urbanística (intervención preventiva del uso del suelo mediante licencias de edificación o parcelaciones y protección de la legalidad urbanística mediante la regulación de las infracciones y sus sanciones).

El urbanismo como conjunto normativo se basa en algunos principios esenciales o directrices que informan la regulación urbanística. Estos principios se encuentran en la Constitución y en el propio derecho positivo urbanístico.

a. Reconocimiento de la propiedad privada como propiedad delimitada por su función social conforme al artículo 33.2.

-Artículo 45: Establece el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el deber de los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales.

-Artículo 46: Enuncia la obligación de los poderes públicos de promover la conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico.

-Artículo 47: Proclama el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, para cuya efectividad los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general, de forma que se evite la especulación y la comunidad participe en las plusvalías que genere la acción urbanística de los poderes públicos.

b. Principio de reserva de ley y respeto del contenido esencial, según el artículo 53.1.

d. Principio de reparto competencial: El artículo 148.1.3 de la Constitución permite a las CCAA asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

2. Principios de la normativa urbanística que se incluyen en la Ley del Suelo de 28 de mayo de 2007.

Artículo 1. El objeto de la ley es regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Asimismo, establece las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.

Artículo 2. Reconoce el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, conforme al interés general, y al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible. Añade el artículo 4 el acceso a la utilización de las dotaciones públicas y equipamientos.

Artículos 3 y 4. Ordenación del territorio, urbanística y derecho de los ciudadanos.

1. Son funciones públicas que organizan y definen el uso del territorio y del suelo.

2. Dicho uso deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve, y determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste, sin derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.

a. La dirección y el control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico.

b. La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos.

c. El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos

4. La gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la participación privada, como reconoce el artículo 6:

a.El derecho de iniciativa de los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración competente.

b.El derecho del propietario a realizar en sus terrenos, por sí o a través de terceros, la instalación, construcción o edificación permitidas, siempre que los terrenos integren una unidad apta para ello por reunir las condiciones físicas y jurídicas requeridas legalmente y aquéllas se lleven a cabo en el tiempo y las condiciones previstas por la ley

Articulo 5. Deberes de los ciudadanos: Todos los ciudadanos tienen el deber de respetar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano, los bienes de dominio público, infraestructuras y los servicios urbanos, y cumplir los requisitos y condiciones de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.

De todos los principios señalados, vamos a detenernos en el de reparto competencial, que ha dado lugar a distinguir entre legislación urbanística estatal y autonómica.

En nuestro ordenamiento, el origen de las normas urbanísticas, se encuentra en las Leyes de Ensanche (1864 y 1876) y Saneamiento y Reforma Interior de Poblaciones (26 de julio de 1.892 y 18 de marzo de 1.895) que regularon aspectos parciales del Urbanismo, pero que no llegan a configurar un concepto de propiedad urbana.

La primera evolución de la materia se da con la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1.956, ya que introduce como novedad el concepto de "propiedad urbana delimitada" y se llega a un cuerpo orgánico y sistematizado de normas que pretenden regular el fenómeno urbanístico en su integridad. Esta ley fue reformada por la de 2 de mayo de 1.975, la de 9 de abril de 1.976 y la de 25 de julio de 1990, finalizando esta primera evolución con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, aportando ésta última, según su Exposición de Motivos, una nueva configuración básica del derecho de propiedad urbana, basada, como luego veremos, en la adquisición gradual de facultades urbanísticas.

El segundo ciclo de esta evolución, lo fijan, de un lado, el Real Dto 7/1996 (convalidado por la Ley 7/1997 de 14 de abril, sobre medidas liberalizadoras en materia de suelo) y de otro la Ley de 13 de abril de 1998 sobre régimen del suelo y valoraciones, que intentó un cambio de rumbo en esta materia, pasando de un régimen de control administrativo total sobre el suelo a un nuevo sistema de "desregulación o flexibilidad", como ella misma indica. Complementó y modificó la Ley el Real Decreto de 23 de junio de 2000 (luego Ley de 20 de mayo de 2003) que contiene medidas dirigidas a incrementar el suelo urbanizable, favorecer su transformación y limitar la discrecionalidad administrativa municipal.

La Ley del Suelo de 28 de mayo de 2007 deroga tanto la Ley de 1998 como muchos preceptos vigentes de la Ley de 1992. Prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas y evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar el modo de desarrollo de la actividad urbanizadora. Regula tanto las condiciones básicas de la igualdad de la propiedad de los terrenos, como los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación de los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural como urbano.

De acuerdo con el artículo 148.3 y 149 de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas gozan de competencia exclusiva en cuanto a la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y por ello los Organos Legislativos de tales Comunidades vinieron a sustituir a los del Estado en esta materia. Sin embargo los distintos Parlamentos se mostraron muy cautos y respetuosos con el ordenamiento urbanístico preconstitucional, retocando tan sólo aspectos marginales pero sin afectar al núcleo fundamental del mismo, que gira en torno al concepto de propiedad, que como derecho fundamental reclamaba una regulación general.

Fueron las Leyes de 1990 y 1992, las que al introducir y desarrollar, entre otras cosas, el concepto de la propiedad urbana evolutiva, provocaron la reacción de las Comunidades Autónomas, que las impugnaron ante el Tribunal Constitucional , dando como resultado la STC de 20 de marzo de 1997, que reconoce a los órganos de las Comunidades Autónomas como los únicos competentes para legislar en esta materia. Se produjo entonces un vacío normativo absoluto en la mayoría de las Comunidades Autónomas que o bien no habían ejercitado sus poderes legislativos en este punto, o se habían limitado a regular aspectos determinados. Ello les impulsó a aprobar una legislación de urgencia que restableció en muchos casos el texto de la inconstitucional (por competencia, no por contenido) Ley de 1992, aunque ahora como derecho propio de las mismas.

Pasado este primer trago y una vez que la Ley de 1998 recibió el placet del Tribunal Constitucional, se ha procedido a una reconstrucción del Ordenamiento Urbanístico Autonómico, iniciando su propio camino la mayoría de las Comunidades Autónomas, que han formulado distintas leyes del Suelo, que tienen básicamente un doble contenido: por un lado, establecen los principios y objetivos de Ordenación del territorio en cada Comunidad y por otro regulan los instrumentos necesarios para el ejercicio de su competencia en la materia. Ello no impide que cada Comunidad atienda las singularidades territoriales propias, a que aludiremos al hablar de los distintos modelos urbanísticos (gran extensión y debilidad demográfica en Castilla León o especiales diferencias de calidad de vida en Galicia).

En definitiva, este entramado de competencias y normas, estatales y autonómicas, se podría resumir en esta forma:

1. La ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, es de competencia exclusiva de las CCAA, pero no una competencia ilimitada, ya que el Estado tiene competencias que interfieren y modulan aquellas, como la planificación general de la actividad económica, las condiciones básicas de igualdad de todos los españoles, la legislación civil en cuanto pueda incidir en el derecho de propiedad, o las competencias en materia de ferrocarriles, aprovechamientos hidraúlicos, medio ambiente o patrimonio cultural. No obstante, la repercusión de estas competencias no puede dejar vacía la de las CCAA en estas materias, por lo que parece que la solución a todos estos arduos problemas, como ya reconoció en 1998 el Tribunal Constitucional, es la cooperación entre ambas Administraciones.

a. Derecho estatal general, de aplicación directa en toda España, constituido: por el marco legal que debe ser respetado por las legislaciones autonómicas, incluidas Ceuta y Melilla (asi aspectos relativos a las condiciones básicas del dcho de propiedad, valoraciones del suelo, expropiaciones, reversión y responsabilidad patrimonial), por la Ley del Suelo de 2007 (vigente en todo el territorio nacional), y por la normativa complementaria aplicable sólo en Ceuta y Melilla.

2. El Real Dto 1093/1997 de 4 de julio de 1997 sobre normas complementarias al Reglamento Hipotecario sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de los actos de naturaleza Urbanística.

3. Los RD de 14 de marzo de 1980 sobre promoción de suelo y agilización de la gestión urbanística y de 16 de octubre de 1981 sobre adaptación de planes de Ordenación Urbana.

c. Derecho autonómico, constituido por las leyes de ordenación del territorio y las leyes urbanísticas aprobadas por los correspondientes parlamentos de las CCAA y los Reglamentos dictados en desarrollo o al amparo de las mismas, y que por la limitación de tiempo es imposible enumerar aquí.

1. La tesis tradicional concibe la propiedad como un derecho absoluto. Responde al concepto histórico del dominio que nos ha sido transmitido desde el Derecho Romano, donde se concebía el dominio como plena in re potestas. Conforme a esta tesis la propiedad se define como el señorío más amplio que puede tenerse sobre una cosa, esto es un derecho pleno, acompañado de la idea de exclusividad o poder de excluir a todo tercero. Desde esta perspectiva, las leyes solo pueden limitarse a circunscribir lo que el propietario no puede hacer, y en ningún modo puede determinar lo que el propietario puede o debe hacer.

2. La tesis moderna concibe la propiedad como un derecho delimitado por su objeto y por su función social. Conforme a esta tesis ha de entenderse que el contenido potencialmente ilimitado que se asignaba al derecho de propiedad, queda encerrado en límites precisos, que imponen al propietario las líneas a seguir en el ejercicio de sus facultades dominicales. Estos límites no derogan el contenido normal de la propiedad, no recortan su extensión, sino que delimitan precisamente sus fronteras normales.

a. Entre los distintos objetos que pueden referirse al derecho de propiedad ( como la propiedad intelectual, industrial o rústica), la propiedad urbana es un concepto relativamente moderno, introducido en nuestro ordenamiento por la Ley de 1956: Se puede definir como la predicable de determinados bienes inmuebles (los que van a ser urbanizados) y que tiene una duración limitada en el tiempo (desde su urbanización hasta la edificación terminada), ya que, concluida la edificación, los inmuebles entran de nuevo en el concepto normal de propiedad inmobiliaria.

b. Y en cuanto a la función social, tanto la LS de 1956 como el TR de 1976 ya admitían que la propiedad urbana estaba limitada por las leyes. Pero fue la Constitución Española de 1978 la que dio carta de naturaleza a la propiedad urbana como propiedad delimitada por su función social, en el sentido anteriormente expuesto al citar el artículo 33.

3. No obstante, aún cabe otra tesis acerca de la naturaleza de la propiedad urbana: la de considerarla como un derecho vacío, conforme a la cual la titularidad dominical por sí misma está desprovista de contenido, siendo el ordenamiento jurídico el que va proporcionando dicho contenido y facultades dominicales.

a. Conforme a esta tesis el aprovechamiento urbanístico o edificatorio del suelo no es una facultad ínsita en el derecho de propiedad, sino que es de titularidad pública, lo que permite, según GARCÍA BELLIDO, que sea ejercitada por la Administración o por un tercero a quien se le conceda este dominio útil.

b. Esta tesis fue la que adoptaron los textos de 1990 y 1992, mediante el denominado sistema gradual de adquisición de facultades integrantes del contenido urbanístico del derecho de propiedad. Con arreglo a este sistema, sólo a medida que el propietario del suelo cumplía los deberes urbanísticos que se le imponían, se iban incorporando a su propiedad gradualmente, ciertas facultades, hasta alcanzar el nivel máximo permitido. De este modo se adquiría primero el derecho a urbanizar, luego el derecho al aprovechamiento urbanístico, luego el derecho a edificar, y finalmente, el derecho a la edificación.

c. Este sistema fue criticado doctrinalmente, pese a ello la STC de 20 marzo de 1997 no estableció su inconstitucionalidad. No obstante, la Ley de 1998 lo derogó por considerar que demoraba irrazonablemente las distintas fases del proceso de desarrollo urbano, refiriéndose a ella como una propiedad estatutaria, delimitada por la función social y con un contenido propio y esencial idéntico para todo el territorio nacional.

La vigente Ley de 2007 reconoce el estatuto de la propiedad del suelo en los artículos 7 a 9, al decir que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

Sin embargo, la propiedad urbanística goza de una serie de características especiales que la apartan del concepto genérico de propiedad reconocido en nuestro derecho:

a. Los derechos y deberes que impone no siguen a la persona sino a la cosa, por ello dice el artículo 18 que la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario, quedando el nuevo titular subrogado en los derechos, deberes y obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real. Por ello, y con objeto de proteger a todo interesado, en las enajenaciones de terrenos, debe hacerse constar en el correspondiente título tanto la situación urbanística de los terrenos, y los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir, facultando al adquirente para rescindir el contrato en el plazo de cuatro años y exigir la indemnización que proceda conforme a la legislación civil en caso de infracción. Para garantizar la veracidad, y con ocasión de la autorización de escrituras públicas que afecten a la propiedad de fincas o parcelas, los notarios podrán solicitar de la Administración Pública competente información telemática o, en su defecto, cédula o informe escrito expresivo de su situación, con obligación de remitir copia simple en papel o en soporte digital de dichas escrituras, dentro de los diez días siguientes a su otorgamiento.

b. Este derecho de propiedad se desmaterializa ya que los contenidos urbanísticos son intercambiables, en virtud de la técnica de distribución de deberes y cargas. La materialidad del suelo es una referencia, ya que lo que importa no es tanto el emplazamiento o la ubicación como ocurre con el concepto tradicional de propiedad, como el contenido o volumen: La propiedad urbana equivale, en definitiva, al aprovechamiento urbanístico. De hecho, la Ley define en el artículo 17 el concepto de finca como la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. La denominada propiedad volumétrica también se reconoció, entre otras, por la DGRN en la Resolución de 5 de abril de 2002, y ha pasado a estar recogida en el artículo 17.4, observando el caso de que los instrumentos de ordenación destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, a la edificación o uso privado y al dominio público. Más recientemente son de destacar las RDGRN de 26 y 27 de febrero de 2007, en las que admite la posibilidad de separar vuelo y suelo, sin constituir una propiedad horizontal y como entidades separadas, teniendo el primero la cualidad de público (parque) y el suelo privado (aparcamiento). Por último, dice el artículo 17.4 que cuando los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, a la edificación o uso privado y al dominio público, podrá constituirse complejo inmobiliario en el que aquéllas y ésta tengan el carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que procedan para la protección del dominio público.

Al hablar de los distintos modelos urbanísticos, nos introducimos en el campo de las relaciones entre propiedad privada y comunidad, y en definitiva en el espinoso problema de si el derecho de propiedad lleva o no consigo la facultad de edificar y a quien se atribuyen las plusvalías que la urbanización genera. Distintas han sido las soluciones propuestas en derecho comparado:

1. Para un primer modelo, el ius aedificandi va anejo al derecho de propiedad (aunque con limitaciones), la actividad urbanizadora corresponde al sector público, y las plusvalías se distribuyen entre los propietarios y la comunidad a través de diversos sistemas de equidistribución. Quizá el sistema más representativo sea el de la ley francesa de 1975, en que el derecho a edificar está vinculado a la propiedad del suelo, pero más allá de cierto techo (plafond légal de densité) el ejercicio de derecho a edificar pertenece a la colectividad.

2. Para un segundo modelo, la propiedad nunca lleva consigo el derecho a edificar, ya que ese derecho pertenece a la comunidad, y es ésta la que lo confiere en cada momento, a través de una concesión o licencia para construir. Consecuentemente la actividad urbanizadora depende siempre de la Administración y es a la comunidad a quien revierten siempre las plus valías. En este caso el modelo más representativo es Italia, donde la propiedad urbana se ha concebido como una institución separada del derecho de propiedad sobre los demás tipos de bienes, de tal forma que el ordenamiento distingue distintos estatutos dominicales, según la finalidad específica de cada uno, con imposición de deberes al propietario.

3. Como tercer modelo podríamos recoger aquel en que si bien la propiedad lleva consigo la edificación, ésta se controla por la Administración, que es quien previsoramente va adquiriendo terreno al precio de su destino actual. Tal es el caso del Reino Unido: la Community Land Act de 1974 estableció un sistema de obra pública monopólica para el proceso de urbanización, muy similar a los planes de ensanche, y en virtud de aquella ley, el municipio debería adquirir todo el suelo urbanizable para atender a las necesidades de desarrollo por diez años, y la adquisición debería hacerse por su valor en uso o destino actual, es decir sin consideración alguna a sus expectativas urbanísticas.

Como modelos, en el marco de la legislación española podemos encontrar dos diferentes y opuestos, y otro denominado mixto: La diferencia radica en el papel que en la actividad urbanística deben jugar el poder público, el propietario del suelo y la empresa urbanizadora, así como la prevalencia de unos sobre otros.

a.Modelo público: Se configura la actividad urbanizadora como una función pública, que corresponde per se al sector público. Por ello, la actividad urbanizadora debe llevarla a cabo el sector público, incluso, si es necesario, obligando al propietario del suelo. Las plusvalías derivadas de la acción urbanística se distribuyen entre propietarios y Administración a través de un mecanismo de equidistribución. Sus manifestaciones más importantes en nuestro derecho han sido las siguientes:

1. La Ley de 1956 reconoce que el derecho a urbanizar permanece en manos privadas: los propietarios de suelo urbano y de reserva urbana. En caso de que alguno de aquellos no urbanice y retenga los solares, la sanción consiste en la expropiación, por el valor urbanístico de los terrenos y previa su inclusión en el Registro Municipal de solares.

2. Con la Ley de 1975 se reduce la posición de privilegio de los propietarios de suelo urbano y urbanizable, mediante un aumento de las cesiones obligatorias de terrenos a la Administración y una simplificación de los criterios de determinación del justiprecio.

3. Con las Leyes de 1990 y 1992, se crea la comentada propiedad urbana evolutiva, y se trata de convertir a los propietarios en urbanizadores forzosos, descomponiendo el derecho de propiedad en una serie de facultades que se van adquiriendo progresivamente, y es la Administración la que señala los plazos en que tales derechos han de ser ejercitados.

b.Modelo privado: Se considera el urbanismo como una actividad privada, con evidente interés público. La acción de los poderes públicos se reduce al planeamiento, limitado al diseño de los elementos estructurales fundamentales de la ciudad, y a una función de homologación de la adecuación de la actividad privada a los límites impuestos por el planeamiento. La decisión acerca de la utilización urbanística del suelo corresponde al propietario. La Ley de 1998 tendía hacia el modelo privado, ya que era el propietario quien tenía derecho a promover la transformación del suelo urbanizable, instando a la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo.

c.Sistema mixto: Para corregir ciertas deficiencias de estos modelos surge una subespecie de modelo, defendida especialmente por PAREJO ALFONSO. Parte del reconocimiento y respeto del derecho de propiedad del propietario, a quien corresponde el ius edificandi, a la par que afirma que no se puede obligar al propietario a una función, la urbanizadora, que no le es propia. Se mantiene el carácter de función pública de la acción urbanizadora, y se utilizan mecanismos de actuación por la Administración, bien de carácter directo, o bien indirectamente, a través de terceros (el denomianado Agente Urbanizador, o Empresas Urbanizadoras que asumen la gestión y ejecución de la urbanización a cambio de una determinada remuneración).

Desde el punto de vista de la normativa autonómica, lo cierto es que tras la STC de 20 de marzo de 1997, ya no se puede hablar de un único modelo, sino de diversos modelos o submodelos urbanísticos. Las leyes autonómicas presentan una variedad de sistemas de actuación, agrupados sistemáticamente en las categorías de iniciativa pública y de iniciativa privada. No obstante, admiten y regulan, cada vez con mayor amplitud, la intervención de los particulares: no sólo de los propietarios, sino también de cualquier persona que no lo sea, es decir, del urbanizador, primando lo que se comienza a llamar el urbanismo concertado (mezcla intereses particulares con intereses municipales). De hecho, se han generalizado tanto los denominados convenios urbanísticos como la figura del Agente Urbanizador, a partir de la legislación valenciana (Castilla La Mancha, Castilla y León, Aragón, Cantabria, Madrid, Murcia, La Rioja, Extremadura). Todo ello confirma una tendencia favorable a los sistemas privados, o, en su caso, mixtos.

Y por último, en relación a la norma estatal, la vigente Ley de 2007 no modifica esta tendencia en su texto, por la creciente intervención de los particulares (por ejemplo, como ya reconocía la Ley anterior, en la posibilidad de que el particular promueva la transformacion de los terrenos, artículo 16) y el respeto de la iniciativa privada (artículo 6). Pese a ello, la Exposición de Motivos de la Ley hace especial referencia a la ausencia de regulación concreta de un modelo fijo o principal, ya que intenta no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico.

La Ley del Suelo y sus Reglamentos establecen sólo unas reglas abstractas en cuanto a la utilización y uso del suelo, y ello hace necesario que sus preceptos sean desarrollados y aplicados a través del Planeamiento, que supone la aplicación práctica de la legislación urbanística a cada Municipio y a cada terreno.

De hecho, la Exposición de Motivos de la Ley vigente dice que se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo. Así, pese a que en algún artículo sí se refiere a esta denominación (el artículo 6, sobre el derecho de consulta de los particulares sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos), prefiere la Ley referirse a los que denomina instrumentos de ordenación (entre otros, el artículo 11), para dejar que sean las CCAA las que regulen y desarrollen la materia.

No obstante lo dicho, desde la doctrina (CARCELLER) se define el Planeamiento o Plan Urbanístico como un acto del poder público que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia, regula la utilización del suelo urbano, y al hacerlo, define el contenido de la propiedad.

La Ley de 1992 establecía tres niveles de planificación urbanística: El Plan Nacional (Plan Nacional de Ordenación), el Regional o Autonómico (Planes Directores Territoriales de Coordinación) y el Local (Planes Generales Municipales y Normas Complementarias y Subsidiarias del planeamiento). A su vez el Plan General Municipal se desarrollaba a través de los Planes Parciales, Planes Especiales, Programas de Actuación Urbanística y Estudios de Detalle. Este Plan General de Ordenación Municipal es la pieza básica del sistema, ya que en él se debe establecer la estructura general y orgánica del territorio y en particular los sistemas generales de comunicación, espacios libres y de equipamiento comunitario, y las medidas adecuadas para la protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, fijar el aprovechamiento medio o tipo para los distintos sectores o áreas de reparto en que se divida el suelo urbanizable, etc.

La STC de 1997 declaró nulos los artículos 65 a 79 de dicha Ley que reglamentaban esta materia y por tanto dejó sin efecto las normas reguladoras de toda esta clasificación del planeamiento, por entender que con ello se estaban invadiendo competencias autonómicas. Consecuente con ello, las Leyes de 1998 y 2007 no hacen ninguna referencia a las clases o conformación de los planes, e incluso ésta última rechaza en la Exposición de Motivos su regulación, como vimos. Es por tanto cada CCAA la que tiene que determinar su planificación con arreglo a su particular normativa.

La Ley de 1998 se limitaba a establecer tres clases genéricas (urbano, urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la legislación de las CCAA), y a diseñar para cada una, un contenido básico y mínimo, igualitario para todos los españoles que fuera luego concretado por las CCAA:

1. Se consideraba suelo urbano, tanto el terreno ya transformado, como con urbanización consolidada, y los terrenos que en ejecución del plan lleguen a obtener dicha consideración. El carácter urbano del suelo, no da por si solo derecho a la edificación, ya que para ello, se precisa que el terreno tenga la calificación de solar, y acudiendo a la Ley de 1976, esto se obtiene cuando la vía a que la parcela dé frente tenga pavimentada la calzada y encintado de aceras. Su titularidad lleva aparejada la obligación de urbanizar (o de completarla), la de distribuir equitativamente los beneficios y cargas derivados del planeamiento, y cumplir con las cesiones que, con carácter previo, obligatorio y gratuito, afectan al suelo necesario para viales, espacios libres, zonas verdes y otras dotaciones públicas y sistemas generales y adicionalmente al suelo correspondiente al 10% del aprovechamiento apropiable en el ámbito afectado.

2. Se consideraba suelo no urbanizable los terrenos que la ley o los planes de ordenación territorial sujeten a especial protección o se considere necesario preservar por cuestiones paisajísticas, históricas, naturales, etc. Se prohíben las parcelaciones urbanísticas, y en general. cualesquiera actos de división, segregación o fraccionamiento de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o similar.

3. Se consideraba suelo urbanizable el que no tenga la consideración de urbano ni de no urbanizable. No obstante, en los municipios que carezcan de planeamiento, el suelo que no tenga la condición de urbano, tendrá la consideración de suelo no urbanizable.

En esta clasificación incidió la reforma operada por la Ley de 20 de mayo de 2003, en cuya virtud casi todo el suelo pasaba a ser urbanizable, de modo imperativo para el planificador urbanístico, toda vez que el suelo urbano y no urbanizable pasarían a ser reglados y no habría resquicio para la discrecionalidad.

En la Ley vigente de 2007, se ha reconsiderado tanto la nomenclatura como el contenido de la clasificación comentada, en el Título II, del cual extraemos:

a. Según el artículo 10, las Administraciones Públicas competentes deberán atribuir al suelo que, según las circunstancias, sea necesario en cada momento, un destino que posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado. También deberán destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial.

b. La clasificación que realiza la Ley, pese a que la Exposición de Motivos no se refiere a ella, la recoge el artículo 12, al decir que todo el suelo se encuentra en la situación de suelo rural o de suelo urbanizado.

1. Suelo rural: Suelo preservado por la ordenación de su transformación (que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos por la legislación de protección del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, u otros valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística), el suelo para el que se prevea o permita su paso a la situación de suelo urbanizado (hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización), y cualquier otro que no reúna los requisitos de suelo urbanizado.

a.Añade el artículo 13 que los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Están prohibidas las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural, salvo los que hayan sido incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización, en cuyo caso podrán realizarse en ellos usos y obras de carácter provisional que se autoricen (la eficacia de las autorizaciones quedará supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad) o permita la normativa.

b. Y la Disposición Adicional 6ª que los terrenos forestales incendiados se mantendrán en la situación de suelo rural al menos durante el plazo previsto en el artículo 50 de la Ley de Montes (30 años), con las excepciones en ella previstas. La Administración forestal deberá comunicar al Registro de la Propiedad esta circunstancia, que será inscribible conforme a lo dispuesto por la legislación hipotecaria. Será título para la inscripción la certificación emitida por la Administración forestal, que contendrá los datos catastrales identificadores de la finca o fincas de que se trate y se presentará acompañada del plano topográfico de los terrenos forestales incendiados, a escala apropiada. La constancia de la certificación se hará mediante nota marginal que tendrá duración hasta el vencimiento del plazo a que se refiere el apartado primero. El plano topográfico se archivará conforme a lo previsto por el artículo 51.4 del Reglamento Hipotecario, pudiendo acompañarse copia del mismo en soporte magnético u óptico.

2.Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.

1.Según el artículo 14, son las de dotación y de urbanización, incluyendo en éstas las de nueva urbanización (que suponen el paso de suelo rural a urbanizado para crear una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente) y las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.

2.Según el artículo 16 comportan los siguientes deberes legales (que no podrán ser aumentados en los convenios que se celebre con la Administración), estando afectados los terrenos a su cumplimiento con carácter de garantía legal:

1. Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. En las actuaciones de dotación podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento.

2. Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación correspondiente. El referido porcentaje no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15% (excepcionalmente, el 20%).

3. Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación, así como las infraestructuras de conexión necesarias.

4. Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente. También indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

d. El artículo 17, entre otras cosas, y tras distinguir entre finca, finca registral y parcela (cuestiones estudiadas en el tema correspondiente) dice que:

1.La división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes sólo es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística.

2.Esta regla es también aplicable a la enajenación, sin división ni segregación, de participaciones indivisas a las que se atribuya el derecho de utilización exclusiva de porción o porciones concretas de la finca, así como a la constitución de asociaciones o sociedades en las que la cualidad de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva.

3.En la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los notarios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable. El cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción.

1.No modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a la Ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.

1. La situación urbanística de los terrenos, cuando no sean susceptibles de uso privado o edificación, cuenten con edificaciones fuera de ordenación o estén destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda.

2. Los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir, cuando los terrenos estén sujetos a una de las actuaciones a que se refiere el artículo 14.1.

3. La infracción de cualquiera de las disposiciones del apartado anterior faculta al adquirente para rescindir el contrato en el plazo de cuatro años y exigir la indemnización que proceda conforme a la legislación civil.

4. Con ocasión de la autorización de escrituras públicas que afecten a la propiedad de fincas o parcelas, los notarios podrán solicitar de la Administración Pública competente información telemática o, en su defecto, cédula o informe escrito expresivo de su situación urbanística y los deberes y obligaciones a cuyo cumplimiento estén afectas.

f. Por último, el artículo 19 se refiere a la declaración de obra nueva, cuestión estudiada detenidamente en otros temas del programa. Sólo destacar que se debe exigir tanto por Notarios como Registradores:

b.Certificación expedida por técnico competente acreditativa del ajuste de la descripción de la obra al proyecto.

a. Certificación expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de ésta conforme a la descripción del proyecto.

b. Acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios. Este requisito ha sido interpretado por la DG en Rs-Circular de 26 julio 2007, exigiendo la entrega del Libro del Edificio, y se interpreta por parte de la doctrina, estimando necesaria la licencia de primera ocupación o cédula de habitabilidad. Es estudiado con más detenimiento en el tema siguiente del programa.

c.Otorgamiento, expreso o por silencio administrativo, de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística.

Es un concepto equivalente al antiguo volumen de edificabilidad, pero caracterizado por la referencia al volumen o intensidad edificatoria, a los usos (residencial, deportivo, industrial,...) y a sus diferentes tipologías (viviendas unifamiliares, bloques de edificios, etc.). Puede afirmarse que el aprovechamiento urbanístico es el centro del sistema desde la Ley de 1990, y lo sigue siendo en la legislación actual, porque es el mecanismo jurídico que permite la realización y concreción de dos de los principios urbanísticos citados; el de participación de la comunidad en las plusvalías y el de distribución equitativa de beneficios y cargas.

El TR de 1976 estableció la figura del aprovechamiento medio, que fijaba el Plan General, pero reducido al suelo urbanizable programado y al no programado que se transformara en programado por medio de un Programa de Actuación Urbanística. Las normas de 1990 y 1992 cambian el planteamiento anterior, introduciendo la figura del aprovechamiento tipo, similar al anterior, que fija el Plan General para cada área de reparto, pero extendiéndolo a suelo urbano (antes no recogido), y permitiendo así la actuación del principio de equidistribución a toda clase de suelo. Esta regulación fue anulada por el Tribunal Constitucional, y en consecuencia, ni la Ley de 1998 ni la de 2007 se refieren a él, permitiendo así las regulaciones autonómicas.

Las modalidades de aprovechamiento urbanístico en la legislación española, son básicamente dos, el objetivo y el subjetivo, pero requieren la existencia de un prius, que es el aprovechamiento tipo.

1.Aprovechamiento tipo: Es una magnitud o cifra puramente numérica que determina el aprovechamiento urbanístico en relación con una determinada área de reparto, es la edificabilidad unitaria que el planeamiento establece para todos los terrenos comprendidos en una misma área de reaparto (en algunas CCAA, como Extremadura se sigue llamando aprovechamiento medio).

2.Aprovechamiento objetivo, material o real: Es el aprovechamiento que el planeamiento atribuye a una determinada parcela o terreno. Se determina mediante la fijación de la edificabilidad (metros cuadrados de techo por metro cuadrado de suelo) y las condiciones generales de la edificación.

3.Aprovechamiento subjetivo, lucrativo, apropiable o materializable: Es el aprovechamiento atribuido al propietario de una parcela como contenido urbanístico de su derecho de propiedad, o como dice ARNÁIZ EGUREN, es un derecho predicable de cada propietario, cuya atribución tiene lugar propter rem, por razón de la titularidad del terreno. Por lo tanto, es una magnitud que para poder existir debe ponerse en relación con el ámbito territorial superior en el que se encuentra incluido el suelo.

Como el aprovechamiento objetivo no es más que una cualidad o característica de una finca determinada, no cabe elucubrar sobre su naturaleza jurídica. Por el contrario, la naturaleza jurídica del aprovechamiento subjetivo ha sido extraordinariamente debatida en la doctrina. Como señala MARTÍN BLANCO, el aprovechamiento urbanístico es un bien, un objeto patrimonial susceptible de tráfico jurídico entre particulares y de valoración económica.

En realidad, la naturaleza jurídica del aprovechamiento subjetivo no plantea un gran problema cuando se concreta en la propia finca de la que nace, pues se agota en sí mismo. El problema se plantea cuando este aprovechamiento subjetivo debe materializarse, en todo o en parte en otra finca, es decir, cuando el aprovechamiento se desgaja del suelo y ha de producirse alguna transmisión o transferencia del mismo.

Las principales teorías acerca del aprovechamiento subjetivo lo han definido como:

e.Tesis mixta; facultad del dominio si se concreta sobre propia parcela, derecho real si se transfiere a parcela de destino (GARCÍA GARCÍA).

El debate sobre la naturaleza jurídica del aprovechamiento urbanístico se ha trasladado a la normativa aplicable al mismo. Así, según algunos autores (LÓPEZ FERNÁNDEZ), no le es de aplicación la teoría del título y el modo, sino que el único elemento constitutivo de este derecho es su inscripción en el registro municipal de aprovechamientos. No obstante, la mayoría de la doctrina entiende que le es aplicable el estatuto jurídico de la propiedad inmobiliaria, como confirma el artículo 54.5 del RGU, según el cual las transmisiones de unidades de aprovechamiento se efectuarán conforme a lo establecido para los bienes inmuebles. Dentro de esta posición mayoritaria, aún hay divergencias, entre quienes defienden que la inscripción en el Registro de la Propiedad es constitutiva, y los más, que afirman que tan sólo es declarativa y de oponibilidad a terceros.

Actualmente, el régimen jurídico positivo es regulado con detalle en el capítulo V del RD de 4 de julio de 1997,sobre normas complementarias de RH en materia de inscripción registral de actos de naturaleza urbanística. Sin perjuicio de su estudio en el tema correspondiente de Derecho Hipotecario, baste señalar:

1. El artículo 33 permite las transferencias de aprovechamientos, exigiendo que la transmisión o distribución se haga en escritura pública, otorgada por el titular o titulares de las fincas afectadas. La transmisión o distribución se inscribe en el folio de la finca a la que el aprovechamiento acrece o entre las que se distribuya, y se hace constar por nota marginal en el folio de la finca de la que procede.

2. El artículo 37 establece que cuando la legislación urbanística aplicable exija la previa autorización de la transferencia, la concesión de licencia especial o la toma de razón previa en registros administrativos, la concesión o inscripción respectiva son requisito para el acceso al Registro de la Propiedad.

3. El artículo 39 regula supuestos especiales en los que el aprovechamiento se puede inscribir como finca registral independiente, disgregado del suelo.

La base del presente tema es el de Jorge López Navarro, al que, como a todo tema de opositor, se ha ido añadiendo con el tiempo comentarios, lecturas, Resoluciones, opiniones y demás de la propia web, por lo que es posible que contenga párrafos o ideas de otras personas, siendo imposible ahora discernir de dónde sacamos cada cosa. Si alguien quiere ponerse en contacto con nosotros para algún cambio o alusión, no tiene más que solicitarlo.

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