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TEMA 35.- ACTUACIONES SISTEMÁTICAS: SISTEMAS DE ACTUACIÓN; PROYECTOS DE EQUIDISTRIBUCIÓN: TRAMITACIÓN Y EFECTOS.- VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA: ESPECIAL REFERENCIA A SU TRANSMISIÓN.-
1.- ACTUACIONES SISTEMÁTICAS: SISTEMAS DE ACTUACIÓN.-
INTRODUCCIÓN.
Desde un punto de vista amplio o global, Tomás Ramón Fernández define el urbanismo como aquella perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en que se desenvuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo. Desde un punto de vista exclusivamente jurídico, el TC define el urbanismo o derecho urbanístico como la disciplina jurídica del hecho social de los asentamientos de población en el espacio físico.
En términos generales, se puede decir que la gestión urbanística es aquella función pública que persigue la ejecución del Planeamiento urbanístico, con la colaboración de los particulares, mediante la transformación de la realidad física y jurídica, llevando a cabo la distribución de beneficios y cargas entre éstos y recuperando parcialmente para la comunidad las plusvalías generadas.
Los conceptos de gestión y ejecución son muy próximos, pero debemos diferenciarlos: - La gestión implica un conjunto de operaciones técnicas y jurídicas destinadas a proporcionar un documento técnico y un título jurídico hábil para permitir la ejecución urbanística. - La ejecución es la realización material de las obras públicas necesarias para que un determinado terreno alcance la consideración de solar.
La gestión, por lo tanto, es un concepto más amplio, que requiere medios técnicos y jurídicos muy superiores. A través de la gestión se convierte el suelo urbanizable en urbano, y la ejecución lo convierte en solar.
Como se estudia en los anteriores temas del programa, la STC 61/97, de 20 de marzo aclaró que la gestión y ejecución de los instrumentos planificadores es competencia legislativa exclusiva de las Comunidades Autónomas, conforme al art 148.1.3º CE y declaró la inconstitucionalidad de gran parte del TR de 26 de junio de 1992. Es por ello que podemos distinguir:
- Normativa estatal: - Ley del Suelo de 13 de abril de 1998, que como legislación básica o de mínimos, regula las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana (artículo 1), y remite la regulación de la gestión y ejecución a la legislación urbanística en cada caso aplicable (artículo 12), en clara referencia a las legislaciones autonómicas. - Desde el punto de vista registral, el RD 1093/97, de 4 de julio, que complementa el RH en materia de inscripción de actos de naturaleza urbana. - Supletoriamente, los preceptos no derogados de las leyes del suelo de 1976 y 1992, así como los siguientes Reglamentos: Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978, Reglamentos de Disciplina y de Planeamiento, ambos de 1978, Reglamento de Reparcelaciones de 7 de abril de 1966, RD de creación de sociedades urbanísticas por el Estado, Organismos autónomos y Entidades Locales, de 2 de mayo de 1975.
- Normativa autonómica: - Las distintas leyes autonómicas y sus normas de desarrollo establecerán por lo tanto la regulación concreta de la gestión y ejecución urbanística, conforme al modelo urbanístico acogido por cada legislación.
Exponer todas las especialidades de la legislación autonómica nos es temporalmente imposible, por lo que muchas de las instituciones del presente tema, deberemos estudiarlas en términos abstractos o teóricos, tomando, de la legislación autonómica, sus múltiples denominadores comunes, la mayoría de los cuales son producto de la práctica urbanística estatal anterior.
El presente tema tiene por objeto el estudio la gestión a través de actuaciones sistemáticas, y la ejecución de las mismas.
A) ACTUACIONES SISTEMÁTICAS.-
En materia de gestión, la LS de 1992 introdujo la distinción entre actuaciones sistemáticas y aisladas o asistemáticas. Las actuaciones asistemáticas o aisladas no se producen dentro de un polígono o unidad de actuación, sino sobre fincas aisladas, no comprendidas en ninguna unidad de ejecución, bien por no haberse delimitado éstas y recaer la ejecución sobre fincas independientes, bien por recaer en suelo ya urbano, e incluso con urbanización consolidada. Las actuaciones sistemáticas se refieren a la actuación urbanística mediante unidades de ejecución (polígono o unidad de actuación) y a través de los distintos sistemas de actuación (como los de compensación, cooperación y expropiación).
De lo dicho resulta que las actuaciones sistemáticas son las que tienen por finalidad ordenar el suelo en zonas de expansión, mediante la creación de zonas viarias, equipamiento comunitario de todas clases y configuración de los nuevos solares; es decir, la genuina labor urbanizadora.
1.- Caracteres.
- Actúan sobre suelo urbano no consolidado (arts. 8.b), 13 y 14.2 LS1998) y suelo urbanizable (arts. 10, 15, 16 y 18 LS1998). - Afectan normalmente a un número abundante de propietarios con situaciones jurídico-privadas cuya complejidad aumenta en proporción directa a la extensión superficial de la unidad. - La gestión del suelo en las actuaciones complejas o sistemáticas se desarrolla a través de los denominados sistemas de actuación; y su ejecución, esto es, la reordenación de la propiedad y el reparto equitativo de cargas y beneficios, a través de lo que se ha venido a denominar instrumentos de equidistribución.
2.- Presupuestos de la ejecución.
1.- La existencia de una Norma habilitadora: Según el art. 31 del RGU de 1978, para el suelo urbano, Plan General de Ordenación Urbana o Normas subsidiarias; para el suelo urbanizable, además un Plan Parcial; y para el suelo no urbanizable o si se trata de realización de sistemas generales, un Plan Especial.
2.- Delimitación del ámbito de ejecución: Según el RGU, polígono o unidad de actuación. El polígono es aquel ámbito que reúne los requisitos siguientes; que por sus dimensiones sea susceptible de asumir las cesiones de suelo derivadas de las exigencias del plan; que haga posible la distribución equitativa de beneficios y cargas de la urbanización; que tenga entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de actuación y que no excluyan de su ámbito terrenos de cesión obligatoria y gratuita que por ello resten como colindantes, sino que incluyan la superficie correspondiente. Las unidades de actuación solo caben en suelo urbano y son aquellos ámbitos que se delimitan sin reunir todos los requisitos señalados, pero que en todo caso cumplen los dos primeros.
3.- Cálculo del aprovechamiento urbanístico tipo o medio apropiable, conforme se estudia en el tema 33.
4.- Y finalmente, la elección del sistema por el PGOU, o , en su caso, por la Administración actuante al delimitar los ámbitos, de entre los contemplados por el ordenamiento autonómico correspondiente. Como afirma GONZÁLEZ PÉREZ, se observa una clara tendencia hacia los sistemas privados.
B) SISTEMAS DE ACTUACIÓN.
Define LLISET BORRELL los sistemas de actuación como los cauces formales establecidos por el ordenamiento jurídico para la ejecución del planeamiento mediante unidades de ejecución.
En todos estos sistemas los intereses en juegos son los mismos; el interés de la Administración en la ordenación racional de la expansión urbana. El interés de los propietarios y titulares de derechos comprendidos en la unidad de ejecución, de que tales derechos sean respetados, para lo cual es necesaria su participación en la tramitación de los instrumentos de equidistribución. El interés del urbanizador o empresario en recibir una remuneración por su actuación (en suelo o en metálico).
El interés de la Administración en los sistemas de actuación eminentemente públicos queda protegido por su propia actuación y en los privados, mediante el necesario trámite de aprobación, y mediante su participación en las entidades de gestión de los particulares. En los casos de ejecución delegada a tercero, mediante mecanismos coactivos para evitar dilaciones en la ejecución.
La tutela del interés de los propietarios y titulares de derechos se realiza a través de dos cauces; el registral (la certificación de dominio y cargas para fijar la lista de titulares registrales, identificar las fincas y su situación de cargas y gravámenes, 102.1 RGU; y la nota marginal de iniciación, para evitar la indefensión de los titularares actuales y futuros, 102.2 RGU), y el cauce administrativo, mediante los trámites puramente administrativos regulados en los arts. 165 y ss (reparcelación), 157 y ss (compensación) del TR1992, y en el RGU. El art 6 de la LS de 1998 dispone
El interés del urbanizador queda protegido mediante sistemas de elaboración y aprobación del instrumento de equidistribución rápidos y eficaces; y mediante mecanismos de apremio para el cobro de las cuotas de urbanización.
Dado la imposibilidad de analizar separadamente todas las leyes autonómicas, analizaremos en primer lugar los sistemas que tradicionalmente había contemplado la regulación estatal desde la legislación de 1975-1976, para posteriormente referir, siquiera someramente la situación en las CCAA.
1.- Sistemas tradicionales desde la legislación de 1975-1976.
Son tres, expropiación, cooperación y compensación. Su diferencia fundamental radica en el distinto grado de intervención o protagonismo de los particulares.
a) Expropiación.
En él desaparece toda actividad o intervención de los titulares. Los arts 33 a 40 de la LS vigente de 1998 establecen varias reglas al respecto:
La aprobación de Planes de ordenación urbana y de delimitaciones de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación o imposición de servidumbres. (art. 33)
Cuando la potestad expropiatoria se ejercita como sistema de actuación se ajustará a lo dispuesto en la presente Ley y en la legislación urbanística. En todo lo no previsto en ellas, será de aplicación la legislación general de expropiación forzosa. (art. 35)
El justiprecio de los bienes y derechos expropiados se determinará conforme a lo establecido en el Título III de la presente ley, mediante expediente individualizado o por el procedimiento de tasación conjunta. (art. 36). En todas las expropiaciones, la Administración actuante podrá satisfacer el justiprecio, por acuerdo con el expropiado, mediante la adjudicación de terrenos de valor equivalente (art. 37). El artículo 38 regulaba la aprobación y efectos del procedimiento de tasación conjunta. Este artículo ha sido declarado inconstitucional por STC 11 de julio de 2001. El artículo 39 regula la ocupación e inscripción en el Registro de la Propiedad (me remito a su estudio en el correspondiente tema de legislación hipotecaria). El artículo 40 contempla algunos supuestos de reversión, como por ejemplo, la alteración del uso que motivó la expropiación o el transcurso de 10 años desde la expropiación sin que la urbanización se hubiera concluido.
b) Cooperación.
En este caso es la Administración quien promueve la actuación, aprueba el instrumento de equidistribución, llamado aquí Reparcelación, y ejecuta las obras de urbanización. Los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras con cargo a los mismos.
Cabe sin embargo la participación de los particulares mediante la creación por los propietarios, de Asociaciones Administrativas, cuya finalidad es la de ofrecer colaboración a la Administración en la actuación, e incluso, presentar un proyecto de reparcelación. c) Compensación.
Es el sistema que ofrece mayor participación a los particulares, en concreto de los propietarios y de los titulares de derechos y cargas.
1.- Según la LS anterior y el art 157 del Rto Gestión, "el sistema de compensación tiene por objeto la gestión y ejecución de la urbanización de un polígono o unidad de actuación por los mismos propietarios del suelo comprendido en su perímetro, con solidaridad de beneficios y cargas".
En este sistema art 126 LS 76 " los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización en los términos y condiciones que se determinen en el plan, programa de actuación urbanística o acuerdo aprobatorio del sistema, y se constituyen en Junta de Compensación".
En definitiva, en este sistema, la iniciativa corresponde a los propios particulares afectados, que se constituyen en JUNTA DE COMPENSACION (es precisa la adhesión de una mayoría cualificada del 60% de los mismos), sobre la que la Administración ejerce determinado control, ya que tiene que aprobar dichos Estatutos y Bases, con carácter previo a su funcionamiento. Se abre un periodo de información pública, y tras de ello se procede a aprobarlos con carácter definitivo. Después de ello se requiere a los propietarios para que otorguen la escritura de constitución de la Junta de Compensación, a la que se pueden incorporar también las propias Entidades Públicas, que sean propietarias de terrenos dentro del polígono y empresas urbanizadoras. Una vez constituída la Junta todavía se precisa su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras, tras lo que puede comenzar a operar.
2.- Estas Juntas de Compensación, tienen propia personalidad jurídica, tienen naturaleza administrativa y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Su naturaleza ha sido discutida, pero como dice Tomás Ramón Fernández, constituyen un caso típico de "autoadministración", es decir, se trata de una gestión autónoma por los propios interesados de funciones inicialmente administrativas. Pese a que la LS les atribuya naturaleza administrativa, lo cierto es que sólo merecen una calificación similar a la de los Entes públicos cuando actúan en lugar de la propia Administración, sólo entonces se benefician de determinados recursos de esta índole: expropiación, vía de apremio para el cobro de sus créditos, etc.
3.- Desde el punto de vista del funcionamiento de la Junta hay que indicar que la incorporación a la misma puede hacerse en el momento inicial o mediante adhesión posterior, y que la alternativa a la no incorporación voluntaria es la expropiación del terreno del disidente, en favor de la Junta, lo que garantiza la posibilidad de ejecutar el planeamiento.
4.- Como características hay que indicar: - que la condición de miembro tiene carácter ob rem, de suerte que depende en todo momento de la titularidad dominical. - que los bienes aportados quedan genéricamente afectos al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema (cesiones obligatorias y gratuítas del suelo necesario para equipamiento y necesidades colectivas) lo que se hace constar en el Registro de la Propiedad. - Finalmente la aportación a la Junta por cada propietario del terreno de que es titular, no es preciso que se traduzca en la transmisión del pleno dominio, sino simplemente de la titularidad fiduciaria, que es suficiente para permitir a la Junta actuar por sustitución de sus miembros y disponer ,con pleno poder dispositivo, de los terrenos para el cumplimiento de sus fines (así ponerlos a disposición de quienes hayan de ejecutar materialmente la urbanización, entregar a la Administración los terrenos de cesión obligatoria, etc...).
5.- La finalidad de la Junta de Compensación es la formación de un Proyecto de Compensación, que se elabora entre las Bases de Actuación aprobadas, inicialmente, y que es el instrumento a través del cual se realiza la distribución de beneficios y cargas entre los propietarios, la adjudicación a cada uno de las nuevas parcelas acomodadas al Plan y la adjudicación a la Administración del aprovechamiento medio de cesión obligatoria.
La Junta de Compensación responde de la correcta urbanización total del polígono y edificación de los solares resultantes, y goza para ello de la facultad de instar ante la Administración bien de la potestad expropiatoria o de la via de apremio frente al propietario incumplidor.
2.- Sistemas adoptados por las legislaciones autonómicas:
a) Se limitan a mantener los sistemas tradicionales.
Cataluña y Galicia.
b) Mantienen los sistemas tradicionales y añaden otros nuevos (ejecución forzosa y concesión de obra urbanizadora).
Además de los modelos tradicionales, en los últimos años han surgido en varias Comunidades Autónomas nuevos modelos, principalmente el de ejecución forzosa y el de concesión de obra urbanizadora.
El de ejecución forzosa es un sistema, generalmente subsidiario de los demás, en especial el de compensación, en el que se permite que la Administración actuante rompa las situaciones de bloqueo, mediante la toma de la mayoría de la Junta o el Organo de Gestión. En éste, el papel de la Junta de Compensación lo asume una Comisión Gestora en la que la Admón. nombra la mitad de sus miembros. (Madrid, Navarra, Aragón y Canarias).
La concesión de obra urbanizadora (que adopta diversos nombres en las distintas legislaciones) tiene su inspiración en la legislación valenciana de 1994 (LRAU), que luego veremos. Implica que el Ayuntamiento, a través de un concurso público, adjudica la condición de concesionario o urbanizador al pretendiente (no necesariamente propietario) que presente el mejor proyecto. El urbanizador ejecuta la obra, distribuye beneficios y cargas a través de la reparcelación y es retribuido por los propietarios en metálico o en terrenos. (La Rioja, Aragón, Cantabria, Canarias, Castilla y León, Madrid).
c) Establecen modelos peculiares (además de los anteriores).
En varias legislaciones se establecen sistemas de concierto para el caso de acuerdo de todos los propietarios de la unidad o por decisión del propietario único, asumiendo directamente la urbanización o encomendándola a un urbanizador. (Navarra, Canarias, Castilla y León, Murcia).
d) Excluyen los sistemas tradicionales.
Comunidad Valenciana: La Ley reguladora de la actividad urbanística, de 1994, estableció el Programa para el desarrollo de la Actuación Integrada (PAI). Es la legislación de mayor originalidad, lo que ha dado lugar al denominado modelo valenciano. No se trata en rigor de un sistema de actuación sino del único modo de desarrollar la gestión y ejecución del urbanismo e las actuaciones integradas o sistemáticas. Su descripción abreviada es la que sigue:
-El programa puede ser promovido por uno o varios propietarios o por quien no lo es (posibilidad que ahora recoge expresamente el art. 4 de la LS 1998). -Se presenta el programa al Ayuntamiento para los trámites de información pública, alegaciones y aprobación. (La información pública puede realizarse mediante acta notarial). -Si se presentan varios programas o alternativas, decidirá el Ayuntamiento. -Los propietarios que ostenten más del 50% del suelo afectado pueden constituir una Agrupación de Interés Urbanístico, en escritura pública, que se inscribe en un Registro especial. Su función puede ser doble: a) promover un programa y ejercer la función de agente urbanizador, o b) apoyar expresamente una de las alternativas presentadas. - El agente urbanizador, propietario o no, elabora el proyecto de equidistribución (aquí llamado reparcelación forzosa), que, aprobado por el Ayuntamiento es formalizado en escritura pública. El sistema se encuentra en trance de revisión después de las denuncias llevadas a cabo ante la Comisión Europea y de una reciente Rs del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 15-11-1994 que ha cuestionado la constitucionalidad de algunos arts de la Ley. Este sistema ha sido recogido por la legislación urbanística de Castilla La Mancha, Rioja, Aragón, Canarias y Madrid. Castilla La Mancha: Programa de Actuación Urbanizadora. Su regulación es muy similar a la valenciana. Extremadura: Regula dos sistemas públicos, cooperación y expropiación y dos privados, compensación y concertación. Aparte el sistema de expropiación, los otros tres presentan grandes similitudes con el modelo valenciano y manchego antes examinado.
3.- Convenios Urbanísticos.
El Derecho Urbanístico, desde la LS 1956, se ha basado en dos pilares, el planeamiento y su ejecución. Pero en ocasiones estos mecanismos se han mostrado insuficientes, lo que ha dado lugar a la colaboración entre la Administración y los ciudadanos a través de convenios urbanísticos. Ninguna de las LS los ha regulado, aunque su fundamento actual se puede encontrar en el derecho a la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión que establece el art. 6 de la LS 1998.
No son un sistema de actuación, pero complementan al sistema elegido y contribuyen a facilitar la gestión, eliminando desde el principio los problemas que puedan surgir.
El TS ha reconocido esta figura en varias sts (30 de abril de 1990, 15 de diciembre de 1993, ). En éstas se afirma que los convenios no pueden derogar en beneficio de los particulares, ni de la Administración las normas imperativas, ni las potestades regladas de la Administración. (Aunque sí se permite que la Administración adquiera el compromiso de modificar el planeamiento).
Varias CCAA han regulado estos convenios (Aragón, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Madrid, Comunidad Valenciana) y en las restantes son admitidos por la jurisprudencia.
El procedimiento de elaboración ha de ajustarse a criterios de transparencia y publicidad, concluye con la firma de un documento administrativo que se inscribe en un Registro especial.
2.-PROYECTOS DE EQUIDISTRIBUCIÓN; TRAMITACIÓN Y EFECTOS.-
El término equidistribución fue introducido por la ley de reforma de régimen urbanístico de 25 de julio de 1990, y ha sido mantenido como término genérico por el RD 1093/1997, de 4 de julio de medidas complementarias al RH en materia urbanística, con el fin de dar, desde el punto de vista registral un tratamiento uniforme a la tramitación y desarrollo de los distintos mecanismos de ejecución del planeamiento.
Son aquellos instrumentos técnico-jurídicos en los que, dentro de una unidad de ejecución, se fijan y determinan los terrenos de uso y destino comunitario y los edificables, se reordenan las fincas mediante la desaparición de las antiguas y la creación de las nuevas, y se materializa el reparto equitativo de los beneficios y las cargas entre los titulares afectados. (conforme al art. 5 de LS 1998).
En relación con los sistemas de actuación, se puede decir:
-En el sistema de expropiación no existe en rigor instrumento de equidistribución, porque todo el suelo pasa a ser propiedad municipal. -En el sistema de cooperación, el instrumento de equidistribución es la reparcelación, que puede ser elaborada por el Ayuntamiento o por los propietarios, si éstos presentan un proyecto que aquél apruebe. -En el sistema de compensación , el instrumento es el proyecto de compensación, que elabora la Junta de Compensación, y que ha de ser aprobado por la propia Junta y por el Ayuntamiento. -En el modelo valenciano el único instrumento es la reparcelación forzosa, que se somete a la misma tramitación que el PAI, municipal, o notarial. También se admite la reparcelación voluntaria por todos los propietarios de la unidad, en escritura pública. -La reparcelación es el único instrumento en Aragón, Cantabria, Castilla-La mancha, Cataluña, Galicia, Murcia y Extremadura.
A) TRAMITACIÓN.
Analizamos la tramitación de los proyectos de equidistribución desde un punto de vista general, atendiendo a la regulación de la reparcelación en el RGU (101 y ss), las distintas normas autonómicas y el RD 1093/1997.
1- Se inicia a instancia de la Administración Pública actuante, o del urbanizador, sea o no propietario, según los casos; con la delimitación del polígono o unidad de actuación.
-En principio debe comprender todas las parcelas afectadas, -La iniciación se publica en el Boletín Oficial de la Provincia, en un periódico de gran circulación de la provincia y se notifica individualmente a los propietarios del polígono o unidad.
- Los propietarios (art 103 RGU) están obligados a exhibir los títulos que posean y declarar las situaciones jcas que puedan afectar a sus fincas. En caso de discordancia entre los títulos y la realidad física de las fincas, prevalecerá ésta sobre aquella.
-Suele determinar, sin necesidad de declaración expresa, la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación. (104 RGU)
2.- Luego, se elabora un PROYECTO de REPARCELACIÓN o de COMPENSACIÓN, que, según los casos se aprobará inicialmente por la mayoría cualificada de los propietarios o por la Administración Pública actuante.
3.- Ya a con esta Aprobación Inicial, y antes de la inscripción, se da publicidad Registral al Proyecto por Nota Marginal, en efecto, de los arts. 4 a 21 RD97, y el art. 310 T.R92 se desprende que:
-La iniciación del expediente de reparcelación o la afección de los terrenos al cumplimiento de las obligaciones del sistema de compensación, se hará constar por NOTA al MARGEN de la última inscripción de dominio de las fincas correspondientes. Esta nota caduca a los 3 años, prorrogables por otros 3. La nota se practicará por el Registrador al expedir la certificación de dominio y cargas, que debe recabar la Administración actuante una vez iniciado el expediente.
- La importancia esta nota inicial, es esencial, pues ex art. 14 RD dota al expediente de oponibilidad erga omnes, de suerte que en lo sucesivo, los ulteriores 3os. adquirentes no podrán alegar desconocimiento.
4.- Tras la aprobación inicial, se abre un trámite de información pública y alegaciones. En la legislación valenciana se permite que esta información pública se realice por medio de acta notarial de protocolización de todo el documento y de exposición del mismo durante un plazo legal de veinte días desde la publicación en el Diario Oficial. En cualquier caso las alegaciones se realizan ante la autoridad municipal. Este sistema ( o similares) también existe en Castilla-La Mancha, Extremadura, Castilla y León y según RUEDA PÉREZ, aunque no regulado de forma expresa, también sería aplicable en otras legislaciones, como la de Madrid.
5.- Finalmente, el proyecto, sea de reparcelación o de compensación, requerirá la Aprobación definitiva, siempre por la Administración Pública, en que deberán describirse las parcelas de procedencia (con sus cargas), las de resultado (con las afecciones con que quedan gravadas), y los terrenos de cesión obligatoria. La aprobación será notificada y publicada.
6.- El título inscribible en el Registro de la Propiedad, según el art. 6 del RD97 será:
-La certificación de la Administración actuante acreditativa de la aprobación definitiva del proyecto. Dicha certificación podrá protocolizarse mediante el acta a la que se refiere el artículo 211 del Reglamento Notarial, a requerimiento de la Administración actuante o de la entidad urbanística colaboradora a cuya instancia se hubiere tramitado el proyecto.
-También será título inscribible la escritura pública otorgada por todos los titulares de las fincas y aprovechamientos incluidos en la unidad, a la que se acompañe certificación de la aprobación administrativa de las operaciones realizadas.
B) EFECTOS.
Los efectos de todo proyecto de equidistribución son sustancialmente comunes:
1.-Adjudicación a la Administración:
-De los terrenos dotacionales de cesión obligatoria a los que se refieren los arts 14 .2 a) y b) y 18.1 y 2 de la LS 1998. -De los terrenos edificables que se adjudican en pago del porcentaje de aprovechamiento urbanístico cedido (14.2 c) y 18.4 LS 1998).
2.- Adjudicación a los propietarios, en pago de su aportación, y, por tanto, proporcional a la misma. Existen dos modalidades, según el art 122 RGU:
-Subrogación real: El cambio de la finca de origen por la de destino, siempre que la correspondencia entre unas y otras quede claramente establecida, con persistencia de la misma situación jurídica. En cuanto a las cargas anteriores me remito al estudio detallado de esta cuestión al tema 36 de legislación hipotecaria. Baste señalar que las cargas anteriores a la nota marginal de iniciación, si son compatibles con la ordenación, como regla general subsisten, siendo canceladas si son incompatibles. En cuanto a las cargas posteriores a dicha nota, si la finca se adjudica al titular originario, implicará su cancelación, aunque cabe ulterior rectificación. -Adjudicación originaria: Si no hay plena correspondencia, adquiriéndose las fincas adjudicadas libres de toda carga que no se derive del acuerdo.
3.- Retribución a terceros urbanizadores: Bien en metálico, bien en suelo edificable, o pudiendo optar entre una y otra, según el sistema.
4.- Afección de las fincas a los costos derivados de la ejecución (126 y 178 RGU, 19 y 20 RD 1093/1997). Las fincas resultantes quedarán afectadas, con carácter real al pago del saldo resultante de la cuenta de liquidación. Esta afección es preferente a cualquier otra, incluso a las hipotecas y cargas inscritas con anterioridad, excepto los créditos a favor del Estado y se cancelará a instancia de parte interesada acompañando certificación de haber satisfecho el la cuenta de liquidación definitiva, o por caducidad, a los 2 años de haberse hecho constar el saldo de la liquidación definitiva, o, si no constare, a los 7 años de haberse extendido la nota de afección.
3.- VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA: ESPECIAL REFERENCIA A SU TRANSMISIÓN.
A) LEGISLACIÓN VIGENTE.
El artículo 47 de la Constitución Española de 1978 dice que Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos velarán.... El estado mantiene la competencia en la legislación básica de esta materia que el artículo 148.3 CE atribuye a las Comunidades Autónomas en su desarrollo.
1.- La legislación estatal actual, tras fases de protección específica a diferentes tipos de viviendas, comenzó con el TR de Viviendas de Protección Oficial, RD-ley de 12 de noviembre de 1976. Sin embargo, la normativa realmente importante empieza con el RD-Ley de Política de Viviendas de Protección Oficial de 31 de octubre de 1978, desarrollado por Real Decreto de 10 de noviembre de 1978.
2.- Pese a que se mantiene vigente este texto, hoy se conocen también como viviendas protegidas, aquellas que reuniendo o no los requisitos anteriores son objeto de una financiación especial (las antes conocidas como viviendas de precio tasado), y que hoy se recogen en el actual Plan Estatal de Vivienda 2005-2008, que establece el RDto 801/2005 de 1 de julio para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda, norma estatal que luego es desarrollada por las distintas normas autonómicas, que son hoy las competentes en esta materia.
La duda que puede asaltarnos hoy es si, de hecho (que no de dcho, pues la primitiva legislación sigue vigente) aquella primitiva legislación está hoy derogada por la recogida en los actuales Planes de Vivienda, ya que prácticamente todas las VPO se financian con arreglo a los distintos planes trienales de Vivienda..
ELEMENTOS PERSONALES.
1.Promotor. El artículo 2 del RD de 31 de octubre de 1978 dice que podrán ser promotores de VPO las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, con o sin ánimo de lucro. Por ello se distingue entre:
a.VPO de Promoción Privada: El promotor es una persona física o jurídica privada, con o sin ánimo de lucro. Están obligados a entregar las viviendas a sus adquirentes o arrendatarios, poniendo a su disposición las llaves de las mismas, en el plazo de tres meses a contar desde la concesión de la calificación definitiva.
b. VPO de Promoción Pública: El promotor es el Estado (a través del Ministerio de Obras Públicas) o los Entes Públicos Territoriales a quien se atribuya esta competencia (entes autonómicos), siempre sin ánimo de lucro.
2.Constructor. Es la persona física o jurídica que se encarga materialmente de la ejecución de la obra, y que puede o no coincidir con el promotor.
3.Propietario y usuario. El artículo 3 del RD de 31 de octubre de 1978 dice que podrán ser propietarios de las viviendas de protección oficial las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas. Únicamente podrán ser usuarios de las viviendas de protección oficial las personas físicas. El artículo 7 del RD de 10 de noviembre de 1978 distingue entre
1. Arrendamiento. 2. Propiedad. 3. Uso propio, que se reconoce implícitamente al decir que el acceso a la propiedad de una vivienda de protección oficial podrá realizarse por compraventa o mediante la promoción de viviendas que los particulares construyan, individualmente por si o colectivamente a través de cooperativas para asentar en ellas su residencia familiar. Únicamente es aplicable esta tercera modalidad a la promoción privada, y no a la pública.
Los adquirentes o los arrendatarios de las viviendas de protección oficial deberán proceder a su ocupación en el plazo de tres meses, contados desde la entrega de llaves, o de un mes cuando se trate de viviendas de promoción pública, salvo que medie justa causa. 4.Entidades financieras. El artículo 4 se refiere a las entidades financieras para la promoción y adquisición de VPO. Estas entidades financieras u otras entidades públicas a las que se atribuya esta competencia podrán conceder préstamos cualificados para la promoción y adquisición de VPO.
B) ELEMENTOS REALES
Como dice Antonio Uribe, desde principios de siglo XX, el Estado ha decido fomentar la construcción de determinados tipos de viviendas, al objeto de que accedieran a ellas quienes, por ser económicamente débiles, se consideraban merecedores de una protección oficial. De esta forma se han venido dictando una serie de disposiciones que pretenden el doble objetivo de hacer atractiva a los constructores la edificación de este tipo de viviendas, y que los compradores de las mismas pudieran adquirirlas en condiciones que pudieran ser soportadas por sus economías.
- El artículo 1 del RD de 31 de octubre de 1978 viene a dar el concepto general de VPO: Existirá una única categoría de viviendas de protección oficial, que serán aquellas que, dedicadas a domicilio habitual y permanente, tengan una superficie útil máxima de 90 metros cuadrados y cumplan las condiciones, especialmente respecto a precios y calidad que se señalan en las normas de desarrollo de este Real Decreto-Ley, y sean calificadas como tales. El régimen legal relativo al uso, conservación y aprovechamiento de estas viviendas durará 30 años a partir de su calificación. - Sin embargo y completando o quizá sustituyendo aquella definición el RDto 2005 art 2.9,define a las VPO a las así calificadas o declaradas por el Órgano competente de las CCAA y Ceuta y Melilla que cumplan los requisitos establecidos en este RDTO. - Se incorporan también hoy al concepto, las viviendas usadas, como aquellas libres o protegidas cuya adquisición en segunda o posterior transmisión se considera protegida, previo cumplimiento de terminadas condiciones y cuyo precio de venta está limitado.
Es decir al final son VPO tanto las del Rdto 1978 como las actuales según el nuevo Plan de Vivienda, o quizá más éstas que aquellas, por la razón de que su financiación se acoge a éste último RDto..
Del concepto general de VPO, anteriormente citado, se extraen las siguientes limitaciones:
1.- Ámbito de aplicación.
El artículo 2 del RD de 10 de noviembre de 1978 establece que la protección oficial se extenderá, además de a la vivienda, también a
1.Los locales de negocio situados en la vivienda cuya superficie útil no exceda del 30% de la vivienda (hoy, 40% según RD 2/1985) y a los talleres de artesanos y anejos de viviendas de labradores, ganaderos y pescadores; 2. A las edificaciones, instalaciones y servicios complementarios para fines religiosos, culturales, comerciales, sanitarios; 3. A los garajes y trasteros que tengan la consideración de anejos inseparables de la vivienda; y 4. A los terrenos y obras de urbanización necesarios para llevar a cabo la construcción.
2.- Destino a domicilio habitual y permanente.
El artículo 3 del RD de 10 de noviembre de 1978 indica que Las VPO habrán de dedicarse a domicilio habitual y permanente, sin que bajo ningún concepto puedan destinarse a segunda residencia o a cualquier otro uso.
A tal efecto, se entiende por domicilio permanente el que constituya la residencia del titular, sea propietario o arrendatario, y sin que pierda tal carácter por el hecho de que éste, su cónyuge o parientes de uno u otro, hasta el tercer grado, que convivan con el titular, ejerzan en la vivienda una profesión o pequeña industria doméstica, aunque sean objeto de tributación.
Asimismo se entenderá que existe habitualidad en la ocupación de la vivienda cuando no permanezca desocupada más de tres meses seguidos al año, salvo que medie justa causa.
El incumplimiento reiterado de tal requisito de domicilio habitual y permanente motivó que el RD de 5 de diciembre de 1986 estableciera la obligación de que en todos las escrituras de contratos de compraventa, adjudicación, arrendamiento o de cesión de uso de VPO de promoción privada, el adquirente o cesionario hiciese constar que tenía su residencia en la localidad, lo cual acreditaría mediante certificación municipal y se comprometiera a dedicar la vivienda a su domicilio habitual o a cederla a un residente habitual de dicha localidad. Si el adquirente reside en localidad distinta, deberá consignar los motivos por los que adquiera la vivienda y adquirirá los compromisos antes dichos, (se obligará a adquirir la residencia en plazo de 3 meses?), y en otro caso, así como si la mantiene desocupada o la dedica a segunda residencia o a otros usos no autorizados, el Notario le advertiría de las posibles sanciones.(sanción pecuniaria por infracción muy grave, descalificación de la vivienda y prohibición de concertar ventas por precios superiores a los reglamentarios durante 5 años
3.- Superficie útil
La VPO ha de tener una superficie útil máxima de 90 metros cuadrados. El artículo 4 del RD de 10 de noviembre de 1978 establece como computarla. Sin embargo, el RD 801/05, establece en cuanto a las viviendas usadas la posibilidad de extender la protección hasta los 120 m2.
4.- Módulo y precio básico de la VPO.
El Módulo en las VPO venía a determinar el precio de venta por metro cuadrado y se fijaba por el Ministerio de Obras Públicas por áreas geográficas (artículo 6 RD de 10 de noviembre de 1978). Derogando este sistema el RD 1186/1998, se fija un precio básico a nivel nacional por metro cuadrado de superficie útil, que se dicta cada año, por Orden Ministerial, de acuerdo con unos baremasen definitiva, y durante dicho plazo, los titulares de VPO, pasados los primeros 10 años, tienen que vender las viviendas por un precio oficial, a favor de personas que reúnan los requisitos necesarios para ello, un nivel económico máximo, y el hecho se agrava además con el establecimiento por las distintas CCAA de derechos de tanteo y retracto, tras de una notificación obligatoria en caso de enaujenación, a favor de las mismas.
En el Dto 801/05 establece también un precio oficial para estas nuevas VPO, como veremos al final.
5.- Calificación.
Las VPO han de ser calificadas como tales, calificación, que en la actualidad es competencia de los respectivos organismos autonómicos de vivienda, a través de dos fases;
a.Calificación provisional, tras el examen de la solicitud y los documentos pertinentes; y b.Calificación definitiva, que se concede previa inspección de las obras realizadas y su adecuación al proyecto presentado.
1. La calificación definitiva dura 30 años, en el régimen del RD de 31 de octubre de 1978, y se acreditará por la correspondiente cédula expedida por el organismo autonómico competente. 2. Calificada definitivamente una VPO de promoción pública, en ningún caso podrá ser objeto de descalificación voluntaria. Sin embargo, sí se permite la descalificación voluntaria de las VPO de promoción privada, en cualquier momento desde su adquisición, salvo que exista financiación cualificada, en cuyo caso, como veremos, no podrá descalificarse voluntariamente durante los 15 primeros años. 3.- Conforme al art 5 del Rdto 2005, las VPO que se acojan a sus medidas de financiación tienen un régimen de protección, sin posibilidad de descalificación voluntaria, que se extiende a toda la vida útil de la vivienda, considerando como tal un periodo de 30 años, contando desde su calificación definitiva, aunque las CCAA pueden fijar un plazo superior. Ello supone límites en cuanto al precio de venta, como veremos, y límites en cuanto al adquirente, que impiden o tratan de impedir la venta libre de tales viviendas.
C) ELEMENTOS FORMALES: ESPECIAL REFERENCIA A SU TRANSMISIÓN.
1. Obligación de incluir ciertas cláusulas en el título de transmisión.
En relación a las VPO de promoción privada, el artículo 15 del RD de 10 de noviembre de 1978 dice que los promotores estarán obligados a elevar a escritura pública, en el plazo de tres meses a contar desde la concesión de la calificación definitiva, los contratos de compraventa celebrados con anterioridad a la concesión de dicha calificación.
El artículo 13 del RD de 10 de noviembre de 1978 dice que los contratos de compraventa y arrendamiento de las VPO deberán incluir las cláusulas que la efecto se establezcan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin perjuicio de que las partes contratantes puedan pactar las que consideren oportunas respecto de aspectos no previstos en las cláusulas antes mencionadas. Dicha obligación será directamente exigida a los vendedores y arrendadores de viviendas de protección oficial. Los contratos de compraventa y de arrendamiento de viviendas de protección oficial habrán de visarse por los órganos competentes. Dicho RD debe ser completado por la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 26 de enero de 1979 establece que en los contratos de compraventa deberá consignarse expresamente:
- Que la vivienda está sujeta a las prohibiciones y limitaciones del régimen de VPO. - Que el vendedor se obliga a poner a disposición del comprador un ejemplar del contrato visado por el Ministerio (hoy, órgano autonómico competente), y a entregar las llaves de la vivienda y a elevar el contrato privado a escritura pública en los plazos previstos (3 meses?). - Que el comprador se obliga a destinar la vivienda a su residencia habitual y permanente, y a ocupar la vivienda también en el correspondiente plazo (3 meses?) a contar desde la entrega de llaves. - Que el comprador podrá instar la resolución del contrato si resulta un precio final superior en un 25% al inicialmente pactado, o en el caso de denegación de la calificación definitiva. - Que el comprador manifiesta que no es titular del dominio o derecho real de uso o disfrute sobre otra vivienda de protección oficial, ni sobre una vivienda libre en la misma localidad, cuando el precio de venta de dicha vivienda libre exceda el 20% el precio de aquélla. - Que los gastos de obra nueva y división horizontal y los del crédito hipotecario son en todo caso de cuenta del promotor de la vivienda. - Finalmente, que en las segundas y sucesivas transmisiones, el ente público puede ejercer el tanteo y retracto conforme al Código Civil .
El RD de 5 de diciembre de 1986, antes visto, exige además que el adquirente debe tener su residencia en la localidad y acreditarla con los medios y a los efectos señalados anteriormente.
2.Régimen de transmisión de las VPO.
1. Viviendas sujetas a regímenes anteriores al RD-Ley de 31 de octubre de 1978.
*Si son de promoción privada, el RD de 14 de mayo de 1993 hace totalmente libre el precio de venta en segunda y posteriores transmisiones y el de arrendamiento.
*Si son de promoción pública, el precio de venta se determina por las Órdenes de precios que a tal efecto publica el Ministerio de Fomento.
2. Viviendas sujetas al régimen del RD-Ley de 31 de octubre de 1978 y VPO Plan 05-08.
a. VPO Promoción Pública: En éstas el precio es el 90% del módulo aplicable, y además se aplaza parte del precio de venta hasta un máximo de 25 años, quedando el mismo garantizado con hipoteca y condición resolutoria. En segunda transmisión, no se puede vender hasta que transcurran al menos 5 años desde la fecha del contrato y existe un dcho de tanteo y retracto a favor de la Entidad Autonómica correspondiente. b. VPO Promoción Privada y sujetas al RDto 2005: Entiendo que toda la regulación anterior, ha quedado solapada por el nuevo Rdto 2005, el cual y sin perjuicio de las directrices mínimas que marca la norma estatal, será objeto de desarrollo por las distintas normas autonómicas, y ello, poruqe como se repite, la financiación de las VPO se regula hoy por los distintos planes trienales..
Entrando en el tema, hay que decir que el art 8 del Dto 05 establece distintos tipos de financiación que acarrean la calificación de la vivienda de protegida:
1. Préstamos convenidos. Que podrán concederse a los promotores de viviendas protegidas de nueva construcción cuando hayan obtenido la calificación o la declaración provisional. El préstamo cualificado al adquirente o adjudicatario podrá concederse bien por subrogación de éstos en el pago de la carga hipotecaria del préstamo cualificado al promotor, o directamente.
2. Ayudas económicas directas: Subsidiación de los préstamos cualificados, subvenciones y otras ayudas económicas directas destinadas a facilitar el pago de la entrada para el primer acceso a la vivienda en propiedad.
3. Otras subvenciones, destinadas a fomentar la oferta de viviendas libres en arrendamiento y a facilitar el pago de la renta a los inquilinos.
Limitaciones de estas nuevas VPO con financiación especial, y que sean declaradas tales por las Autoridades autonómicas: (no tiene efectos retraoactivos, sino que se aplica a todas las VPO financiadas y con calificación definitiva a partir de la entrada en vigos de la ley, 14-07-05)
1.- Prohibición de transmisión:
El art 13 del nuevo RDto indica que los compradores de viviendas acogidas al RDto no podrán transmitirlas inter vivos ni ceder su uso, por ningún título, durante el plazo mínimo de 10 años, desde la fecha de la formalización de la adquisición. Aunque se puede dejar sin efecto en caso de subasta o ejecución judicial del préstamo, y si hubiera obtenido ayudas financieras, se requiere la previa cancelación del préstamo y el reintegro de las ayudas estatales recibidas, más los intereses legales desde el momento de la percepción. También se permite en el caso de familias numerosas, personas mayores de 65 años, para traslado, personas con discapacidad o casos de violencia de género, o razones personales justificadas.
Además transcurridos 10 años desde la compra, la transmisión inter vivos o cesión del uso conllevará la pérdida de la condición de convenido del préstamo, y se puede instar su resolución.
Quizá este punto es uno de los más transcendentes. La cuestión principal que se puede plantear, es la de la eficacia de la limitación establecida, por el nuevo RDto, en especial esta prohibición de disponer o vender, ya que a partir de la S del TS de 28 de febrero de 1991, dicho Alto Tribunal, estimó que dichas limitaciones no afectaban a la validez del contrato, ni siquiera suponían una nulidad parcial del mismo, sino que la venta era totalmente válida, siempre que no exista dolo por el adquirente y sin perjuicio de las sanciones administrativas en que se pueda incurrir. De ahí que alguna legislación como la Valenciana, haya establecido en su última regulación la validez de la enajenación, sin perjuicio de la obligación del Notario y registrador de ponerla en conocimiento de la Autoridad Autonómica a efecto de imponer las sanciones correspondientes.
2.- Venta necesaria a personas determinadas:
Art 13.7 - La venta ya sea 1ª o 2ª transmisión de estas viviendas, no es libre, sino que debe hacerse a favor de demandantes inscritos en los registros públicos previstos al efecto por las CCAA y ciudades de Ceuta y Melilla, por el procedimiento establecido, garantizando los principios de igualdad publicidad y concurrencia, para eliminar fraudes, tanto en 1ª como en 2ª transmisión.
3.- Dcho de tanteo y retracto:
Art 13.7 - Las CCAA y Ceuta y Melilla pueden establecer además, respecto de estas VPO con destino a venta, un dcho de tanteo y retracto a favor de las Administraciones Públicas, Agencias o Sociedades Públicas de Alquiler o demandantes inscritos en los registros públicos (la Ley Valenciana de Vivienda 8/2004 de 20 de octubre, ya lo ha hecho estableciendo tales derechos a favor de la Generalitat, y desde hace mucho tiempo lo tiempo establecido también el Gobierno Vasco).
4.- Otras Limitaciones:
Art 13.9 - Además las CCAA y Ceuta y Melilla pueden establecer sobre estas VPO de financiación especial , cualquier otra medida que garantice el destino y límites de precios de venta de dichas viviendas.
5.- Precio máximo de venta:
Art 20. El precio de venta en 2ª y posteriores transmisiones de VPO acogida al Rdto 2005, no es libre sino que tendrá un límite de hasta 2 veces el precio de venta inicial, una vez actualizado, mediante la aplicación de la variación del porcentaje del IPC, Indice General, registrado desde la fecha de la primera transmisión hasta la segunda o ulterior transmisión de que se trate.
6.- Constancia en la escritura:
Art 13.8 - Las prohibiciones de disponer y demás limitaciones indicadas se harán constar expresamente en las escrituras de compraventa, de adjudicación o declaración de obra nueva, y se adjuntará a dichas escrituras una copia testimoniada o compulsada de la calificación definitiva de la vivienda o en su caso, en la escritura de préstamo. Dichas prohibiciones o limitaciones se inscribirán por nota marginal en el R de la P.
En las viviendas destinadas a arrendamiento, las limitaciones sobre el destino del uso y sobre precios máximos de de venta o renta habrán de figurar igualmente en las escrituras de compraventa y en la escritura de préstamo y se hará constar en el R de la P por nota marginal.
Alicante a 22 de septiembre de 2005
Autores: Gaspar Peral Bernat, José Carmelo Llopis Benlloch y Jorge López Navarro.
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