| TEMA 35 NOTARÍAS CIVIL: ACTUACIONES SISTEMÁTICAS: SISTEMAS DE ACTUACIÓN. José Yeray Molinillo Suárez - Opositor
Como se estudia en el tema anterior, el aspecto dinámico del urbanismo es el de la gestión y la ejecución del planeamiento. Los aspectos generales de la gestión se estudian en el tema anterior, igual que las actuaciones aisladas o asistemáticas.
Aquí nos corresponde analizar las actuaciones sistemáticas o integrales, que se refieren a la genuina labor urbanizadora (art.14.a.1 LS 2007), es decir, las actuaciones de nueva urbanización, que comprenden: -actuaciones materiales (proyectos de urbanización, obras públicas e infraestructuras, conversión de terrenos en solares), -actividades jurídicas (equidistribución, adjudicación de terrenos, etc).
Las actuaciones sistemáticas afectan al que se denominaba suelo urbanizable, que de acuerdo con la LS 2007 es suelo rural hasta que concluyan las actividades de transformación urbanística, y afecta a una pluralidad de propietarios.
La gestión del suelo en las actuaciones sistemáticas se desarrolla mediante los denominados sistemas de actuación, que son fijados por las distintas CCAA.
¿Qué clases de sistemas de actuación existen?
Su análisis detallado es imposible, porque cada una de las legislaciones autonómicas tiene una regulación propia, sin perjuicio de la normativa estatal que las enmarca.
RUEDA PÉREZ, distingue entre los sistemas clásicos y los nuevos sistemas de actuación.
Los sistemas clásicos son los de expropiación, cooperación y compensación:
-Expropiación. -Es el sistema desarrollado exclusivamente por la Administración, que urbaniza el suelo y adquiere la propiedad de los terrenos (el título inscribible es el acta de ocupación). -El artículo 28 LS 2007 exige la declaración de utilidad pública y la ocupación de los bienes y derechos correspondientes. -El justiprecio de los bienes y derechos expropiados se fija con los parámetros de la LS 2007 (artículos 20 y siguientes). -El artículo 29 LS 2007 establece que no hay reversión porque luego se cambie el uso del suelo; solamente habrá derecho de reversión cuando hayan transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se haya concluido.
-Cooperación. -Es un sistema mixto ya que es un sistema de actuación pública sobre suelo privado. La gestión corresponde directamente a la Administración; los propietarios del suelo afectados solamente colaboran con el urbanizador, por medio de Asociaciones Administrativas. A diferencia del sistema de expropiación, los propietarios mantienen la titularidad de los terrenos, y son los que asumen los deberes urbanísticos de cesión y equidistribución y asumen el coste de las obras de urbanización. El instrumento de equidistribución que se utiliza es la reparcelación que es aprobado por la Administración.
-Compensación. -La gestión y ejecución del planeamiento en el ámbito de actuación, se realiza por los propietarios del suelo comprendidos en su perímetro, que aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización y asumen solidariamente las cargas y beneficios. - la Administración ni financia la urbanización ni asume directamente la ejecución del Plan, aunque conserva potestades como controlador del proceso, lo que conlleva, por ejemplo, expropiar los terrenos de los incumplidores y exigir por vía de apremio los costes de la urbanización.
El instrumento de equidistribución que se utiliza es el proyecto de compensación, y para articular la colaboración entre los propietarios afectados existe la figura de la Junta de Compensación, que es una entidad urbanística colaboradora que dirige y gestiona las actuaciones y en el que se deben integrar los propietarios afectados (los que no lo hacen voluntariamente son expropiados).
Se puede prescindir de la Junta de Compensación cuando todos los terrenos incluidos en el ámbito de actuación pertenecen a un único propietario o cuando pertenecen a varios proindiviso y están todos de acuerdo.
Naturaleza jca. de la Junta de Compensación es una entidad con personalidad jurídica propia y plena capacidad para cumplir sus fines, que tiene naturaleza administrativa a ciertos efectos, cuando ejecuta funciones públicas , y naturaleza privada, con sometimiento al derecho civil en todo lo demás (contrata, vende, compra, hipoteca, etc).
Procedimiento formal. Tras la aprobación administrativa del proyecto de estatutos y del proyecto de bases de actuación los interesados otorgan escritura pública de constitución y la Junta se inscribe en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras.
Contenido. Desde el punto de vista civil, salvo que otra cosa se disponga en los estatutos, los propietarios mantienen sus titularidades sobre los terrenos, pero éstos quedan afectados directamente al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema de compensación. Ahora bien, se reconocen a la Junta de Compensación facultades fiduciarias de disposición sobre las fincas de sus miembros para la consecución de sus fines propios.
Nuevos sistemas de actuación:
-El sistema de ejecución forzosa, que suele ser subsidiario, y en que la Administración toma la iniciativa ante la inacción de los propietarios (NAVARRA, ARAGÓN, CANARIAS, MADRID). Es la Administración actuante la legitimada para ocupar los terrenos, ceder el aprovechamiento y aprobar el proyecto de reparcelación. Se crea una comisión gestora similar a la Junta de Compensación.
-Se tiende cada vez más a la técnica de los convenios urbanísticos, acuerdos contractuales entre la Administración y sujetos de derecho privado, referidos a la materialización del contenido de los planes (convenios sobre gestión y ejecución). En algunas legislaciones autonómicas son convenios en el seno de otro sistema de actuación (ej, en Madrid, donde sustituyen la reparcelación en caso de que la ejecución corresponda a un solo sujeto). Pero a veces se prevé incluso que el convenio pueda desempeñar el mismo papel que un completo sistema de actuación (el convenio se convierte en un sistema de ejecución). Así, en Madrid, Navarra, Cantabria y Aragón.
-Pionero fue el sistema valenciano denominado Programa de Actuación Integrada, que fue el primero en que permite que la colaboración de la iniciativa privada en la actuación urbanizadora se desligue del propietario del suelo y adopta un modelo empresarial competitivo.
Los propietarios se agrupan en una Agrupación de Interés Urbanístico constituida en escritura-, elaboran el programa de actuación y lo ejecutan directa o indirectamente, por medio del Agente Urbanizador, que es una persona, no necesariamente propietario de los terrenos integrados en la unidad de actuación, que es designado mediante un procedimiento competitivo y que se responsabiliza de la gestión urbanística a cambio de un precio (en terrenos o en metálico).
La legislación valenciana, radical porque lo configura como la única posibilidad de gestión indirecta, fue emulada por Castilla-La Mancha, y más matizadamente, por Extremadura. En Aragón, Cantabria y Galicia se habla de concesión de obra urbanizadora y en Murcia y Castilla-León de sistema de concurrencia. A diferencia del genuino modelo valenciano, en estas CCAA no es el único sistema de gestión indirecta y suele ser subsidiario del cumplimiento ordinario de los propietarios afectados. La fundamentación teórica de este sistema es que al no incluirse la facultad de transformar el suelo o urbanizar dentro del derecho de propiedad, no es necesario ligar la gestión indirecta a la propiedad del suelo.
PROYECTOS DE EQUIDISTRIBUCIÓN: TRAMITACIÓN Y EFECTOS Son los instrumentos técnicos-jurídicos en los que, dentro de una unidad de ejecución: 1) Se fijan los terrenos de uso y destino comunitario. 2) Se fijan los terrenos edificables. 3) Se materializa la distribución de beneficios y cargas. 4) Se reordenan las fincas mediante la desaparición de las antiguas fincas y la creación de las nuevas.
¿Cuáles son estos instrumentos?
-En el sistema de expropiación, no hay en rigor un instrumento de equidistribución porque la totalidad del suelo pasa a ser propiedad municipal y es el Ayuntamiento el que realiza todas las operaciones.
-En el sistema de cooperación, el instrumento es la reparcelación, que puede ser elaborado por el Ayuntamiento o por los propietarios, si éstos presentan un proyecto que aquél apruebe.
-En el sistema de compensación, el instrumento es el proyecto de compensación, elaborado por la Junta de Compensación.
-En el sistema valenciano, el único instrumento es la reparcelación forzosa, o la voluntaria (formalizada en escritura pública por todos los propietarios de terrenos incluidos en la unidad de ejecución).
-En otras legislaciones autonómicas, la reparcelación es el único instrumento de equidistribución (Aragón, Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia, Cantabria, Murcia, Extremadura).
Contenido de estos instrumentos de equidistribución. Dos aspectos esenciales:
1) Equidistribución: Es considerado un principio rector del urbanismo por la jurisprudencia porque es concreción del principio de igualdad del artículo 14 CE. Tiene su fundamento en que la ordenación y clasificación de los terrenos por la Administración a través de los Planes produce una inevitable desigualdad entre los propietarios. No tiene el mismo valor un suelo edificable que uno destinado a dotaciones, sistemas generales, etc. Para corregir esta desigualdad se distribuyen los beneficios y cargas derivadas de la actuación urbanística entre los propietarios afectados. En la actual LS, el artículo 8.1.c) se refiere al régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios de fincas afectados en proporción a su aportación.
2) Reordenación de la propiedad: hay una nueva configuración física de los terrenos afectados, y se determinan los terrenos de uso público dotacional y los edificables. Efectos de los instrumentos de equidistribución, comunes a todas las modalidades, siguiendo lo que con carácter general estipula el artículo 17.5 LS 2007, podemos destacar:
1) Reparto de la titularidad de las nuevas fincas.-Estas nuevas fincas se reparten entre la administración, los propietarios y los terceros: La Administración. Le corresponde el pleno dominio libre de cargas de los terrenos a que se refiere el artículo 16.1 letras a y b de la LS: -Suelo dotacional: reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas. -Terrenos edificables: se destinan al patrimonio público del suelo, y se trata del suelo correspondiente al porcentaje de edificabilidad media ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia. La legislación estatal fija una horquilla entre el 5% y el 15%, aunque hay excepciones. Los propietarios. Reciben terrenos en proporción a su aportación. Si no se alcanza a adquirir una parcela mínima edificable, cabe la adjudicación en proindiviso o en metálico. El artículo 17.5 LS 2007 destaca que se produce la subrogación de las fincas de origen por las de resultado. Se trata de una verdadera subrogación real, que supone el mantenimiento del mismo título adquisitivo que tenía la finca de origen, con importantes consecuencias sustantivas (ganancialidad o privatividad, facultades dispositivas, reservas, fideicomisos, etc), fiscales, y en relación con los derechos y cargas reales. Excepcionalmente, no hay subrogación cuando falta la correspondencia entre las fincas de origen y las de resultado. Implica la adquisición originaria y libre de cargas. Los terceros. La LS, en el artículo 17.5, habla de reparto a favor de los promotores de la actuación, cuando sea retribuido mediante la adjudicación de parcelas incluidas en ella. También varias legislaciones autonómicas admiten la cesión de parcelas edificables en pago de los gastos de urbanización.
2) Afección de las fincas a los costes derivados de la ejecución urbanística.- La Ley 8/2007, del Suelo, establece que los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes de promoción de las actuaciones de transformación urbanística. Es una carga preferente a cualquier otra, incluso anterior a la aprobación del proyecto, con la única excepción de los créditos privilegiados de naturaleza fiscal. El RD 1093/1997 indica, para su inscripción, que hay que fijar el límite máximo de que responda cada finca en la cuenta de liquidación provisional de los gastos de urbanización y el porcentaje en que participará en la cuenta de liquidación definitiva.
3) Situación de las cargas anteriores.-Es quizá el aspecto más problemático. Siguen en vigor las normas de los artículos 168 y siguientes del TR 92 y se desarrolla en el RD 1997. El primer trámite en el procedimiento de elaboración de estos instrumentos es practicar en el Registro de la Propiedad la nota marginal de iniciación del procedimiento sobre cada una de las fincas afectadas. Tiene una doble función: 1º) Notificar a los titulares posteriores de la existencia de un procedimiento urbanizador; 2º) De publicidad-noticia para los adquirentes posteriores, que no están protegidos por la fe pública registral. Cargas anteriores a la nota: 1º) Las incompatibles con la nueva ordenación se extinguen y se cancelan registralmente. Para ello debe notificarse a los titulares de los derechos y cargas y que se pague por el propietario la indemnización correspondiente. 2º) Las compatibles, por regla general, subsisten y se trasladan a las fincas nuevas. 3º) Hay cargas compatibles pero que se extinguen. Así, por ejemplo, cuando no hay subrogación real, bien porque estamos ante adquisición originaria, bien porque el propietario de la finca gravada no recibe suelo sino compensación dineraria. Se cancela la carga previa la indemnización. Cargas posteriores a la nota marginal: Su existencia se justifica en que las facultades dispositivas del titular no resultan afectadas por la inclusión de la finca en un procedimiento de equidistribución. El RD1997 sienta las siguientes reglas: -Cancelación de las inscripciones de dominio y cargas posteriores a la nota de expedición de la certificación. -Práctica en la finca de resultado de una nota que indique la existencia de asientos que han sido objeto de cancelación. -Posible rectificación de la inscripción de la finca de resultado, con reaparición de la carga cancelada formalmente. Se prevén tres medios: 1--Escritura otorgada por el titular de la carga con la conformidad del titular registral. 2--Acuerdo firme de la Administración a petición de titular de la carga cancelada, con notificación al titular registral. 3--Instancia del titular de la carga cancelada, sin consentimiento o notificación al titular registral, cuando la correspondencia entre la finca de origen y de resultado se deduzca directamente de los asientos del Registro.
VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA: ESPECIAL REFERENCIA A SU TRANSMISIÓN.
Se denominan viviendas de protección oficial (VPO) a las calificadas administrativamente como tales, bien por haber sido construidas por la Administración con ese carácter, bien por haber obtenido esa calificación a instancia de la iniciativa privada, representada por un promotor con ánimo de lucro o una asociación de autopromotores.
Las VPO se regulan por el RD ley de 31octubre 1978 y disposiciones complementarias y de desarrollo. Esta normativa reconoce beneficios fiscales, préstamos cualificados y ayudas económicas a la adquisición de viviendas.
Pero junto al régimen tradicional, debemos hacer referencia a las viviendas con financiación cualificada, reguladas por los planes plurianuales de vivienda, elaborados por el Ministerio de Fomento. El último RD 1 Julio de 2005, modificado por otro de 11 de Enero de 2008, por el que se aprueba el plan estatal 2005-2008, para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda. Los beneficios se extienden a préstamos cualificados y ayudas económicas directas. La principal orientación es el fomento del arrendamiento de las viviendas protegidas,
Nuestro examen se centrará, por cuestiones de tiempo, en las VPO en régimen de propiedad. La ley establece también normas específicas para las VPO en arrendamiento (como las relativas al plazo de duración, límites en cuanto a la renta, normas sobre actualización de la renta y límites en la repercusión de cantidades por reparación de daños y mejoras).
Tampoco podemos olvidar la cuestión competencial. La vivienda es materia de competencia autonómica ex artículo 148 CE. Sin embargo, la STC de 20 julio 1988 ha reconocido la capacidad del Estado para actuar en esta materia a través de los planes plurianuales sobre la base de la planificación económica que corresponde al Estado.
CLASES: aunque el RD-Ley de 1978 unificó las VPO, la doctrina sigue distinguiendo 2 tipos de VPO:
A) La VPO de promoción pública, en la cual la Administración por su propia iniciativa se encarga de la promoción y ejecución sin ninguna intermediación. B) La VPO de promoción privada, a iniciativa de un promotor que se encarga de la ejecución y realización de las viviendas.
RÉGIMEN JURÍDICO, existen una serie de limitaciones para el disfrute de los beneficios legales de las VPO:
1. Condiciones de la vivienda: debe tener una superficie útil máxima de 90 m2 y ajustarse a las calidades que fije el legislador. También se extienden los beneficios a la adquisición de terrenos, locales de negocios con ciertas limitaciones, etc. 2. Restricción del beneficiario: sólo pueden ser propietarios de VPO de promoción pública aquellos con ingresos anuales limitados. 3. Destino y conservación de la vivienda: debe ser el domicilio habitual y permanente del usuario. Además, el propietario tiene la obligación de mantener la vivienda en buen estado de conservación, salubridad e higiene.
En cuanto a las VIVIENDAS CON FINANCIACIÓN CUALIFICADA SOMETIDA A LOS PLANES DE VIVIENDA: El RD de 1 de Julio de 2005 (modificado por el RD 11 de Enero de 2008) establece el siguiente RÉGIMEN JURÍDICO:
a) Condiciones para acceder a la financiación cualificada: son similares a las vistas para las VPO:
I. Subjetivas:
1. No ser titular de otra vivienda, pública o privada.
2. No haber disfrutado en los últimos 10 años de financiación cualificada.
3. No superar ciertos límites de ingresos familiares.
II. Objetivas:
1. Que sea vivienda habitual y permanente.
2. Que no exceda de los precios máximos de venta.
3. Que no supere 90 m2 o 120 m2 para familias numerosas.
III. Formal: calificación por parte de la CCAA.
b) Formas de financiación cualificada (art.2 del RD):
I. Préstamos cualificados concedidos por entidades de crédito públicas o privadas en los términos del convenio entre el Ministerio de Fomento, las CCAA y las entidades financieras privadas. las condiciones de los préstamos: que deberán garantizarse con hipoteca, no devengar comisiones, el tipo de interés está regulado y las cuotas de amortización deben ser constantes durante los sucesivos períodos de interés. II. Ayudas económicas directas: se reconocen las ss:
1. Subsidiación de préstamos cualificados, que se concede por 5 años e implica que el Estado paga una parte de la cuota de amortización mensual.
2. Subvenciones y otras ayudas destinadas al pago de la entrada para el primer acceso a la propiedad del piso.
3. Otras subvenciones, destinadas a fomentar la oferta de viviendas libres en arrendamiento y a facilitar el pago de la renta a los inquilinos
ESPECIAL REFERENCIA A LA TRANSMISIÓN DE LAS VPO Y LAS VIVIENDAS DE FINANCIACIÓN CUALIFICADA:
La obtención de beneficios públicos en materia de vivienda lleva consigo, como es lógico, la existencia de limitaciones en caso de transmisión de las mismas. Estas limitaciones se pueden agrupar en las siguientes notas:
A) EXISTENCIA DE CLÁUSULAS DE INSERCIÓN OBLIGATORIA EN LOS CONTRATOS: como las ss
1. Sujeción al régimen legal y a las limitaciones y obligaciones que ésta impone.
2. Obligación de dedicar la vivienda a domicilio habitual y permanente y a ocuparla en un plazo máximo de 3 meses.
3. Obligación de mantener la vivienda en buen estado de conservación.
4. Obligación de no utilizar simultáneamente, por cualquier título, ninguna otra vivienda construida de protección oficial.
El Notario insertará la correspondiente cláusula en la escritura de compra o en la de préstamo hipotecario cualificado.
B) LÍMITES EN RELACIÓN CON EL PRECIO DE VENTA, con un Régimen diverso: 1. Las VPO anteriores a 1978 son de venta libre.
2. Las VPO de promoción pública tienen un precio del 90% del módulo en caso de 1ª transmisión; y un precio del 80% en las posteriores.
3. Las VPO de promoción privada tienen el precio indicado en la calificación en caso de 1ª transmisión, si bien el comprador podrá instar la resolución del contrato si fuere superior en un 25% al inicialmente pactado, recibiendo las cantidades entregadas a cuenta. Y se fijan precios máximos en caso de posteriores transmisiones.
4. Las viviendas con financiación cualificada se rigen por el sistema de precios máximos.
La cuestión práctica es: ¿son válidas las cláusulas de sobreprecio? 2 posturas:
a) Un sector doctrinal se inclina por la nulidad parcial, con sustitución del precio pactado por el legal. Así resulta tanto del tenor literal como de la finalidad de la intervención pública.
b) Sin embargo, el TS ha sostenido la validez del sobreprecio porque el precio fue elemento esencial del contrato y porque la ley prevé efectos distintos para el caso de contravención, como la reintegración de ayudas y otras sanciones administrativas.
C) LÍMITES A LA FACULTAD DE DISPOSICIÓN:
I En materia de VPO de promoción pública, el adquirente sólo podrá transmitir inter vivos en 2ª o sucesivas transmisiones cuando hayan transcurrido 5 años desde la fecha del contrato de compraventa y siempre que previamente se haya hecho efectiva la totalidad de las cantidades aplazadas. Además, los entes públicos promotores podrán ejercitar en estos casos el dº de tanteo y retracto con arreglo a los arts. 1507 y ss Cc.
II. Para las VPO de promoción privada. En materia de viviendas con financiación cualificada, los adquirentes no podrán transmitir inter vivos por ningún título las viviendas para las que hubiesen obtenido un préstamo cualificado, durante el plazo de 10 años desde la formalización de dicho préstamo. Podrá dejarse sin efecto esta prohibición de disponer mediante autorización de la CCAA, previa cancelación del préstamo y reintegro de las ayudas económicas directas recibidas de la administración. La prohibición de disponer se hará constar en las escrituras de compraventa y en la escritura de préstamo hipotecario, a efectos de su inscripción en el RP, donde se hará constar la prohibición por medio de nota marginal
La cuestión práctica es: ¿cuáles son los efectos de contravención de esta prohibición?: 2 posturas:
1. Para un sector doctrinal estamos ante una verdadera prohibición de disponer, de modo que su infracción implica la ineficacia de la disposición.
2. Sin embargo, la postura correcta es que no estamos ante una prohibición de disponer porque las limitaciones al dº de propiedad sólo pueden regularse por ley (art. 81 CE). Se trata sólo de una obligación de no disponer cuya infracción sólo genera la obligación de reintegrar las ayudas y el resarcimiento de los demás perjuicios causados.
Además, la nota marginal es una simple publicidad-noticia, carente de eficacia erga omnes.
Otra cosa es que el Notario no puede autorizar la disposición dentro del plazo legal porque el control de legalidad se extiende también a las obligaciones administrativas (en este sentido Circular del Consejo General del Notariado de marzo de 1992)
José Yeray Molinillo Suárez.
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