Indice:

INTRODUCCIÓN.
LEGISLACIÓN EN MATERIA DE AGUAS Y DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO
CUATRO ZONAS DE PROTECCIÓN
LA UTILIDAD DEL REGISTRO DE LA PROPIEDAD
EL PORTAL REGISTRAL DE EMERGENCIAS
CONCLUSIONES
ENLACES:

ZONAS INUNDABLES Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD

Antonio Oliva Izquierdo, Registrador de la Propiedad de Trujillo

INTRODUCCIÓN.

Tras las trágicas y devastadoras consecuencias producidas por la DANA entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024, fundamentalmente en la Comunidad Valenciana y en la Región de Murcia, pero también en parte de las Comunidades Autónomas de Castilla la Mancha, Cataluña, Andalucía y, en menor medida, en las Comunidades Autónomas de Islas Baleares y Aragón, con más de doscientas víctimas mortales y un importante número de desaparecidos aún por determinar, esta página web de Notarios y Registradores pretende, dentro de la difusión del conocimiento en el ámbito jurídico a la que se dedica, ofrecer su ayuda y colaboración con los ciudadanos afectados – y con la generalidad de la ciudadanía – mediante el presente artículo, en el que se hace un breve estudio del régimen jurídico de las llamadas zonas inundables, así como de la publicidad que de las mismas ofrece el Registro de la Propiedad, permitiendo conocer o acreditar esta calificación a las personas titulares de fincas enclavadas en dichas zonas o que tienen intención de realizar operaciones jurídicas sobre ellas, dada la relevancia de esta circunstancia medioambiental.

LEGISLACIÓN EN MATERIA DE AGUAS Y DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO

A tal efecto, es preciso analizar, con carácter previo, el régimen jurídico en materia de aguas y de dominio público hidráulico previsto a nivel estatal por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas y por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción dada por el Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, que lo desarrolla; dejando a un lado la posible normativa autonómica en la materia, como pueda ser la Ley 12/1990, de 26 de julio, de Aguas de la Comunidad Autónoma de Canarias, la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas para Andalucía, o la más reciente Ley 2/2022, de 18 de febrero, de Aguas de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

Dentro de esta normativa estatal se introducen importantes limitaciones en el uso del suelo y las actividades que se desarrollen en las zonas próximas a la desembocadura en el mar, en el entorno inmediato de los embalses, así como cuando las condiciones topográficas o hidrográficas de los cauces y márgenes lo hagan necesario para la seguridad de personas y bienes, distinguiendo según que el suelo sea rural o urbanizado, y con una regulación que difiere según el tipo de zona de protección de que se trate.

Así, con carácter general, establece el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas que

“1. Se entiende por riberas las fajas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas, y por márgenes los terrenos que lindan con los cauces. Las márgenes están sujetas, en toda su extensión longitudinal: a) A una zona de servidumbre de cinco metros de anchura, para uso público que se regulará reglamentariamente. b) A una zona de policía de 100 metros de anchura en la que se condicionará el uso del suelo y las actividades que se desarrollen.

2. En las zonas próximas a la desembocadura en el mar, en el entorno inmediato de los embalses o cuando las condiciones topográficas o hidrográficas de los cauces y márgenes lo hagan necesario para la seguridad de personas y bienes, podrá modificarse la anchura de ambas zonas en la forma que reglamentariamente se determine”.

Por su parte, el artículo 11 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas dispone respecto de las zonas inundables lo siguiente:

“1. Los terrenos que puedan resultar inundados durante las crecidas no ordinarias de los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos, conservarán la calificación jurídica y la titularidad dominical que tuvieren.

2. Los Organismos de cuenca darán traslado a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables.

3. El Gobierno, por Real Decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes. Los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, además, normas complementarias de dicha regulación”.

CUATRO ZONAS DE PROTECCIÓN

Nos encontramos, por tanto, ante cuatro zonas de protección: la de servidumbre, de cinco metros de anchura; la de policía, de cien metros de anchura; la de flujo preferente, con la anchura que se determine para las mismas en ampliación de la zona de policía, conformada por la unión de la zona o zonas donde se concentra preferentemente el flujo durante las avenidas, o vía de intenso desagüe, y de la zona donde, para la avenida de 100 años de periodo de retorno, se puedan producir graves daños sobre las personas y los bienes; y las zonas inundables, relativas a los terrenos que puedan resultar inundados durante las crecidas no ordinarias de los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos.

En cuanto a la zona de policía, el apartado primero del artículo 9 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción dada por el Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, en desarrollo de lo dispuesto legalmente, establecen que “en la zona de policía de 100 metros de anchura medidos horizontalmente a partir del cauce quedan sometidos a lo dispuesto en este reglamento las siguientes actividades y usos del suelo: a) Las alteraciones sustanciales del relieve natural del terreno. b) Las extracciones de áridos. c) Las construcciones de todo tipo, tengan carácter definitivo o provisional. d) Cualquier otro uso o actividad que suponga un obstáculo para la corriente en régimen de avenidas o que pueda ser causa de degradación o deterioro del estado de la masa de agua, del ecosistema acuático, y en general, del dominio público hidráulico”.

En lo referente a las zonas de flujo preferente, disponen los apartados segundo y siguientes del artículo 9 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico que “sin perjuicio de la modificación de los límites de la zona de policía, cuando concurra alguna de las causas señaladas en el artículo 6.2 del TRLA, la zona de policía podrá ampliarse, si ello fuese necesario, para incluir la zona o zonas donde se concentra preferentemente el flujo, al objeto específico de proteger el régimen de corrientes en avenidas, y reducir el riesgo de producción de daños en personas y bienes. En estas zonas o vías de flujo preferente sólo podrán ser autorizadas aquellas actividades no vulnerables frente a las avenidas y que no supongan una reducción significativa de la capacidad de desagüe de dichas zonas, en los términos previsto en los artículos 9 bis, 9 ter y 9 quáter. La zona de flujo preferente es aquella zona constituida por la unión de la zona o zonas donde se concentra preferentemente el flujo durante las avenidas, o vía de intenso desagüe, y de la zona donde, para la avenida de 100 años de periodo de retorno, se puedan producir graves daños sobre las personas y los bienes, quedando delimitado su límite exterior mediante la envolvente de ambas zonas. A los efectos de la aplicación de la definición anterior, se considerará que pueden producirse graves daños sobre las personas y los bienes cuando las condiciones hidráulicas durante la avenida satisfagan uno o más de los siguientes criterios: a) Que el calado sea superior a 1 m. b) Que la velocidad sea superior a 1 m/s. c) Que el producto de ambas variables sea superior a 0,5 m²/s. Se entiende por vía de intenso desagüe la zona por la que pasaría la avenida de 100 años de periodo de retorno sin producir una sobreelevación mayor que 0,3 m, respecto a la cota de la lámina de agua que se produciría con esa misma avenida considerando toda la llanura de inundación existente. La sobreelevación anterior podrá, a criterio del organismo de cuenca, reducirse hasta 0,1 m cuando el incremento de la inundación pueda producir graves perjuicios o aumentarse hasta 0,5 m en zonas rurales o cuando el incremento de la inundación produzca daños reducidos. En la delimitación de la zona de flujo preferente se empleará toda la información de índole histórica y geomorfológica existente, a fin de garantizar la adecuada coherencia de los resultados con las evidencias físicas disponibles sobre el comportamiento hidráulico del río.

3. La modificación de los límites de la zona de policía, cuando concurra alguna de las causas señaladas en el apartado 2, solo podrá ser promovida por la Administración General del Estado, autonómica o local. La competencia para acordar la modificación corresponderá al organismo de cuenca, debiendo instruir al efecto el oportuno expediente en el que deberá practicarse el trámite de información pública y el de audiencia a los ayuntamientos y comunidades autónomas en cuyo territorio se encuentren los terrenos gravados y a los propietarios afectados. La resolución deberá ser motivada y publicada, al menos, en el “Boletín Oficial del Estado” y en el portal de internet del organismo de cuenca en cuyo territorio se encuentren los terrenos gravados.

4. La ejecución de cualquier obra o trabajo en la zona de policía, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 1, deberá contar con la correspondiente autorización administrativa previa o declaración responsable ante el organismo de cuenca, conforme al artículo 78 y siguientes, sin perjuicio de los supuestos especiales regulados en este reglamento. Tanto la autorización como la declaración responsable, en función del caso, serán independientes de cualquier otra que haya de ser otorgada por los distintos órganos de las administraciones públicas”.

A su vez, dentro de la zona de flujo preferente, el artículo 9 bis del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico regula las limitaciones a los usos en la zona de flujo preferente en suelo rural:

“Con el objeto de garantizar la seguridad de las personas y bienes, de conformidad con lo previsto en el artículo 11.3 del TRLA, y sin perjuicio de las normas complementarias que puedan establecer las comunidades autónomas, se establecen las siguientes limitaciones en los usos del suelo en la zona de flujo preferente:

1. En los suelos que se encuentren a fecha 30 de diciembre de 2016 en la situación básica de suelo rural definida en el del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, no se permitirá la instalación de nuevas: a) Instalaciones que almacenen, transformen, manipulen, generen o viertan productos que pudieran resultar perjudiciales para la salud humana y el entorno (suelo, agua, vegetación o fauna) como consecuencia de su arrastre, dilución o infiltración, en particular estaciones de suministro de carburante, depuradoras industriales, almacenes de residuos, instalaciones eléctricas de media y alta tensión; o centros escolares o sanitarios, residencias de personas mayores, o de personas con discapacidad, centros deportivos o grandes superficies comerciales donde puedan darse grandes aglomeraciones de población; o parques de bomberos, centros penitenciarios, instalaciones de los servicios de Protección Civil. b) Edificaciones, obras de reparación o rehabilitación que supongan un incremento de la ocupación en planta o del volumen de edificaciones existentes, cambios de uso que incrementen la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas, garajes subterráneos, sótanos y cualquier edificación bajo rasante e instalaciones permanentes de aparcamientos de vehículos en superficie. Se exceptúan aquellas obras imprescindibles necesarias para adaptar las edificaciones existentes a la normativa sectorial correspondiente. c) Acampadas, zonas destinadas al alojamiento en los campings y edificios de usos vinculados. d) Depuradoras de aguas residuales urbanas, salvo en aquellos casos en los que se compruebe mediante un estudio de alternativas, que la ubicación propuesta es la idónea desde un punto de vista técnico, ambiental y económico o, en el caso de pequeñas poblaciones, que sus sistemas de depuración sean compatibles con las inundaciones. En estos casos excepcionales, se diseñarán teniendo en cuenta, además de los requisitos previstos en los artículos 246 y 259 ter, el riesgo de inundación existente, incluyendo medidas que eviten los eventuales daños que puedan originarse en sus instalaciones y garantizando que no se incremente el riesgo de inundación en el entorno inmediato, ni aguas abajo. Además, se informará al organismo de cuenca de los puntos de desbordamiento en virtud de la disposición adicional segunda. Quedan exceptuadas las obras de reposición, conservación, mejora y protección de las ya existentes. e) Invernaderos, cerramientos y vallados que no sean permeables, tales como los cierres de muro de fábrica estancos de cualquier clase. f) Granjas y criaderos de animales que deban estar incluidos en el Registro de explotaciones ganaderas. g) Rellenos que modifiquen la rasante del terreno y supongan una reducción significativa de la capacidad de desagüe. Este supuesto no es de aplicación a los rellenos asociados a las actuaciones contempladas en el artículo 126 ter, que se regirán por lo establecido en dicho artículo. h) Acopios de materiales que puedan ser arrastrados de forma que se pueda incrementar el riesgo de inundación aguas abajo o puedan degradar el dominio público hidráulico o almacenamiento de residuos de todo tipo. i) Infraestructuras lineales diseñadas de modo tendente al paralelismo con el cauce. Excepcionalmente, cuando se compruebe con el correspondiente estudio que no existe otra alternativa mejor, podrá admitirse una ocupación parcial de la zona de flujo preferente, minimizando siempre la alteración del régimen hidráulico y que se compense, en su caso, el incremento del riesgo de inundación que eventualmente pudiera producirse. Quedan exceptuadas las infraestructuras de saneamiento, abastecimiento y otras canalizaciones subterráneas, así como las obras de conservación, mejora y protección de infraestructuras lineales ya existentes. Las obras de protección frente a inundaciones se regirán por lo establecido en los artículos 126, 126 bis y 126 ter.

2. Excepcionalmente se permite la construcción de pequeñas edificaciones destinadas a usos agrícolas con una superficie máxima de 40 m², la construcción de las obras necesarias asociadas a los aprovechamientos reconocidos por la legislación de aguas, y aquellas otras obras destinadas a la conservación, adaptación y restauración de construcciones singulares, y en especial, las asociadas a usos tradicionales del agua, siempre que se mantenga su uso tradicional o aquel que estuviese autorizado de forma previa al 30 de diciembre de 2016 y no permitiendo, en ningún caso, un cambio de uso salvo el acondicionamiento museístico, siempre que se reúnan los siguientes requisitos: a) No represente un aumento de la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas. b) No se incremente de manera significativa la inundabilidad del entorno inmediato, ni aguas abajo, ni se condicionen las posibles actuaciones de defensa contra inundaciones de la zona urbana. Se considera que no se produce un incremento significativo de la inundabilidad cuando a partir de la información obtenida de los estudios hidrológicos e hidráulicos, que en caso necesario sean requeridos para su autorización y que definan la situación antes de la actuación prevista y después de la misma, no se deduzca un aumento de la zona inundable en terrenos altamente vulnerables.

3. Toda actuación en la zona de flujo preferente deberá contar con una declaración responsable sobre el riesgo de inundación existente, presentada ante la administración hidráulica competente e integrada, en su caso, en la documentación del expediente de autorización, en la que el promotor exprese claramente que conoce y asume el riesgo existente y las medidas de protección civil aplicables al caso, comprometiéndose a trasladar esa información a los posibles afectados, con independencia de las medidas complementarias que estime oportuno adoptar para su protección. Dicha declaración será independiente de cualquier autorización o acto de intervención administrativa previa que haya de ser otorgada por los distintos órganos de las administraciones públicas, con sujeción, al menos, a las limitaciones de uso que se establecen en este artículo. En particular, estas actuaciones deberán contar con carácter previo a su realización, según proceda, con la autorización o declaración responsable sobre actuaciones en la zona de policía en los términos previstos en el artículo 78 o con el informe de la administración hidráulica de conformidad con el artículo 25.4 del TRLA (en tal caso, a menos que el correspondiente Plan de Ordenación Urbana, otras figuras de ordenamiento urbanístico o planes de obras de la administración, hubieran sido informados y hubieran recogido las oportunas previsiones formuladas al efecto). La declaración responsable sobre el riesgo de inundación existente deberá presentarse ante la administración hidráulica con la antelación mínima de un mes antes del inicio de la actividad en los casos en que no haya estado incluida en un expediente de autorización.

4. Para los supuestos excepcionales anteriores, y para las edificaciones ya existentes, las administraciones competentes fomentarán la adopción de medidas de disminución de la vulnerabilidad y autoprotección, todo ello de acuerdo con lo establecido en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil y la normativa de las comunidades autónomas”.

De otro lado, el artículo 9 ter del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico regula las obras y construcciones en la zona de flujo preferente en suelos en situación básica de suelo urbanizado: “

1. En el suelo que se encuentre a fecha 30 de diciembre de 2016 en la situación básica de suelo urbanizado de acuerdo con establecido con el artículo 21.3 y 4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, se podrán realizar nuevas edificaciones, obras de reparación o rehabilitación que supongan un incremento de la ocupación en planta o del volumen de edificaciones existentes, cambios de uso, garajes subterráneos, sótanos y cualquier edificación bajo rasante e instalaciones permanentes de aparcamientos de vehículos en superficie, siempre que se reúnan los siguientes requisitos y sin perjuicio de las normas adicionales que establezcan las comunidades autónomas: a) No representen un aumento de la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas, al haberse diseñado teniendo en cuenta el riesgo al que están sometidos. b) No se incremente de manera significativa la inundabilidad del entorno inmediato ni aguas abajo, ni se condicionen las posibles actuaciones de defensa contra inundaciones de la zona urbana. Se considera que no se produce un incremento significativo de la inundabilidad cuando a partir de la información obtenida de los estudios hidrológicos e hidráulicos, que en caso necesario sean requeridos para su autorización y que definan la situación antes de la actuación prevista y después de la misma, no se deduzca un aumento de la zona inundable en terrenos altamente vulnerables. c) No se traten de nuevas instalaciones que almacenen, transformen, manipulen, generen o viertan productos que pudieran resultar perjudiciales para la salud humana y el entorno (suelo, agua, vegetación o fauna) como consecuencia de su arrastre, dilución o infiltración, en particular estaciones de suministro de carburante, depuradoras industriales, almacenes de residuos, instalaciones eléctricas de media y alta tensión. d) No se trate de nuevos centros escolares o sanitarios, residencias de personas mayores, o de personas con discapacidad, centros deportivos o grandes superficies comerciales donde puedan darse grandes aglomeraciones de población. e) Que no se trate de nuevos parques de bomberos, centros penitenciarios o instalaciones de los servicios de Protección Civil. f) Las edificaciones de carácter residencial se diseñarán teniendo en cuenta el riesgo y el tipo de inundación existente y los nuevos usos residenciales se dispondrán a una cota tal que no se vean afectados por la avenida con periodo de retorno de 500 años. Podrán disponer de garajes subterráneos y sótanos, siempre que se garantice la estanqueidad del recinto para la avenida de 500 años de período de retorno, y que se realicen estudios específicos para evitar el colapso de las edificaciones, todo ello teniendo en cuenta la carga sólida transportada y que además dispongan de respiraderos y vías de evacuación por encima de la cota de dicha avenida. Se deberá tener en cuenta, en la medida de lo posible, su accesibilidad en situación de emergencia por inundaciones.

2. Además de lo exigido en el artículo 9 bis.3, con carácter previo al inicio de las obras, el promotor deberá disponer del certificado del Registro de la Propiedad en el que se acredite que existe anotación registral indicando que la construcción se encuentra en zona de flujo preferente.

3. Para los supuestos excepcionales anteriores, y para las edificaciones ya existentes, las administraciones competentes fomentarán la adopción de medidas de disminución de la vulnerabilidad y autoprotección, todo ello de acuerdo con lo establecido en la Ley 17/2015, de 9 de julio, y la normativa de las comunidades autónomas”.

Finalmente, el artículo 9 quáter del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico regula el régimen especial en municipios con más de un tercio de su superficie incluida en la zona de flujo preferente:

“1. En los municipios en que al menos un tercio de su superficie esté incluida en la zona de flujo preferente o que la morfología de su territorio junto con otros condicionantes ambientales o territoriales imposibiliten orientar sus futuros desarrollos hacia zonas no inundables, se podrá permitir como régimen especial la realización de nuevas edificaciones o usos asociados en la zona de flujo preferente, siempre que cumplan los siguientes requisitos y sin perjuicio de las normas adicionales que establezcan las comunidades autónomas: a) Estén ubicados fuera de la zona de policía. b) No incrementen de manera significativa el riesgo de inundación existente. Se considera que no se produce un incremento significativo del riesgo de inundación cuando a partir de la información obtenida de los estudios hidrológicos e hidráulicos, que en caso necesario sean requeridos para su autorización y que definan la situación antes de la actuación prevista y después de la misma, no se deduzca un aumento de la zona inundable en terrenos altamente vulnerables. c) No representen un aumento de la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas, al haberse diseñado teniendo en cuenta el riesgo al que están sometidos, cumpliendo además con lo establecido en el artículo 9 ter.1.f). d) No se permitirá la construcción de instalaciones que se encuentren entre las contenidas en el artículo 9 bis.1, apartados a), e) y h), ni grandes superficies comerciales donde puedan darse grandes aglomeraciones de población. e) No se permitirá, salvo cuando con carácter excepcional, tras el correspondiente estudio, se certifique por las administraciones competentes en ordenación del territorio y urbanismo que no existe otra alternativa de ubicación, el nuevo establecimiento de servicios o equipamientos sensibles o infraestructuras públicas esenciales para el núcleo urbano tales como: hospitales, centros escolares o sanitarios, residencias de personas mayores o de personas con discapacidad, centros deportivos, parques de bomberos, depuradoras, instalaciones de los servicios de Protección Civil o similares. Para estos casos excepcionales, las infraestructuras requeridas no deberán incrementar de manera significativa la inundabilidad del entorno inmediato ni aguas abajo, de forma que no se produzca un aumento de la zona inundable en terrenos altamente vulnerables. Igualmente, no condicionarán las posibles actuaciones de defensa contra inundaciones de la zona urbana, ni representarán un aumento de la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas, al haberse diseñado teniendo en cuenta el riesgo al que están sometidas, cumpliendo además con lo establecido en el artículo 9 ter.1.f); para ello se realizarán los oportunos estudios hidrológicos e hidráulicos que definan la situación antes de la actuación prevista y después de la misma.

4. El procedimiento para que un municipio pueda someterse al régimen especial indicado en este artículo, se iniciará por el ayuntamiento, el cual deberá presentar una memoria justificativa suscrita por técnico competente ante las administraciones con competencias en ordenación del territorio de las comunidades autónomas, las cuales solicitarán informe vinculante a los organismos de cuenca o administraciones hidráulicas equivalentes en las cuencas intracomunitarias y a las autoridades de protección civil de las comunidades autónomas, que deberán emitirlo en un plazo de un mes. Recibidos los citados informes y analizada la documentación, el organismo competente de la comunidad autónoma, emitirá, en su caso, la resolución reconociendo el régimen especial del municipio en materia de inundabilidad. Este procedimiento tendrá un plazo máximo total de tres meses desde la recepción de la solicitud hasta la resolución final. Transcurrido el citado plazo sin haber emitido la resolución correspondiente, se entenderá silencio administrativo positivo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Una vez reconocido, este régimen especial será de directa aplicación en todos los expedientes urbanísticos del ámbito territorial asociado. Mientras se produce este reconocimiento general, deberá incluirse la correspondiente justificación técnica en la tramitación de cada expediente, la cual deberá ser reconocida por las administraciones competentes en cada caso”.

Por otro lado, en lo que concierne a las zonas inundables, el artículo 14 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción dada por el Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, dispone que

“1. Se considera zona inundable los terrenos que puedan resultar inundados por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo período estadístico de retorno sea de 500 años, atendiendo a estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, así como de series de avenidas históricas y documentos o evidencias históricas de las mismas en los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos. Estos terrenos cumplen labores de retención o alivio de los flujos de agua y carga sólida transportada durante dichas crecidas o de resguardo contra la erosión. Estas zonas se declararán en los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos. La calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica y la titularidad dominical que dichos terrenos tuviesen.

2. Los organismos de cuenca darán traslado a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo, y en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables. De igual manera los organismos de cuenca trasladarán al Catastro inmobiliario así como a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo los deslindes aprobados definitivamente, o las delimitaciones de los mismos basadas en los estudios realizados, así como de las zonas de servidumbre y policía, al objeto de que sean incorporados en el catastro y tenidos en cuenta en el ejercicio de sus potestades sobre ordenación del territorio y planificación urbanística, o en la ejecución del planeamiento ya aprobado.

3. El conjunto de estudios de inundabilidad realizados por el Ministerio de Medio Ambiente y sus organismos de cuenca configurarán el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, que deberá desarrollarse en colaboración con las correspondientes comunidades autónoma, y, en su caso, con las administraciones locales afectadas. En esta cartografía, además de la zona inundable, se incluirá de forma preceptiva la delimitación de los cauces públicos y de las zonas de servidumbre y policía, incluyendo las vías de flujo preferente. La información contenida en el Sistema Nacional de Cartografía de las Zonas Inundables estará a disposición de los órganos de la Administración estatal, autonómica y local. Se dará publicidad al Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables de conformidad con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente”. Relacionado con lo anterior, cabe advertir que el Colegio de Registradores ha elaborado un Portal Registral de Emergencias, cuestión que más adelante examinaremos.

Así mismo, respecto de las zonas inundables, establece el artículo 14 bis del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción dada por el Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, que “con el objeto de garantizar la seguridad de las personas y bienes, de conformidad con lo previsto en el artículo 11.3 del TRLA, y sin perjuicio de las normas complementarias que puedan establecer las comunidades autónomas, se establecen las siguientes limitaciones en los usos del suelo en la zona inundable:

1. Las nuevas actividades, edificaciones y usos asociados en aquellos suelos que se encuentren en situación básica de suelo rural a 30 de diciembre de 2016 se realizarán, en la medida de lo posible, fuera de las zonas inundables. En aquellos casos en los que no sea posible, se estará a lo que al respecto establezcan, en su caso, las normativas de las comunidades autónomas, teniendo en cuenta lo siguiente: a) Las instalaciones y edificaciones se diseñarán teniendo en cuenta el riesgo de inundación existente y los nuevos usos residenciales se dispondrán a una cota tal que no se vean afectados por la avenida con periodo de retorno de 500 años, debiendo diseñarse teniendo en cuenta el riesgo y el tipo de inundación existente. Podrán disponer de garajes subterráneos y sótanos, siempre que se garantice la estanqueidad del recinto para la avenida de 500 años de período de retorno, se realicen estudios específicos para evitar el colapso de las edificaciones, todo ello teniendo en cuenta la carga sólida transportada, y además se disponga de respiraderos y vías de evacuación por encima de la cota de dicha avenida. Se deberá tener en cuenta su accesibilidad en situación de emergencia por inundaciones. b) Se evitará el establecimiento de servicios o equipamientos sensibles o infraestructuras públicas esenciales tales como, hospitales, centros escolares o sanitarios, residencias de personas mayores o de personas con discapacidad, centros deportivos o grandes superficies comerciales donde puedan darse grandes aglomeraciones de población, acampadas, zonas destinadas al alojamiento en los campings y edificios de usos vinculados, parques de bomberos, centros penitenciarios, depuradoras, instalaciones de los servicios de Protección Civil, o similares. Excepcionalmente, cuando tras el correspondiente estudio, se certifique por las administraciones competentes en ordenación del territorio y urbanismo que no existe otra alternativa de ubicación, se podrá permitir su establecimiento, siempre que se cumpla lo establecido en el apartado anterior y se asegure su accesibilidad en situación de emergencia por inundaciones.

2. En aquellos suelos que se encuentren a 30 de diciembre de 2016, en la situación básica de suelo urbanizado, podrá permitirse la construcción de nuevas edificaciones, teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, lo establecido en las letras a) y b) del apartado 1.

3. Para los supuestos anteriores, y para las edificaciones ya existentes, las administraciones competentes fomentarán la adopción de medidas de disminución de la vulnerabilidad y autoprotección, todo ello de acuerdo con lo establecido en la Ley 17/2015, de 9 de julio, y la normativa de las comunidades autónomas. Asimismo, el promotor deberá suscribir una declaración responsable sobre el riesgo de inundación existente en la que exprese claramente que conoce y asume el riesgo existente y las medidas de protección civil aplicables al caso, comprometiéndose a trasladar esa información a los posibles afectados, con independencia de las medidas complementarias que estime oportuno adoptar para su protección. Esta declaración responsable deberá estar integrada, en su caso, en la documentación del expediente de autorización. En los casos en que no haya estado incluida en un expediente de autorización de la administración hidráulica, deberá presentarse ante ésta con una antelación mínima de un mes antes del inicio de la actividad.

4. Además de lo establecido en el apartado anterior, con carácter previo al inicio de las obras, el promotor deberá disponer del certificado del Registro de la Propiedad en el que se acredite que existe anotación registral indicando que la construcción se encuentra en zona inundable. 5. En relación con las zonas inundables, se distinguirá entre aquéllas que están incluidas dentro de la zona de policía que define el artículo 6.1.b) del TRLA, en la que la ejecución de cualquier obra o trabajo precisará autorización administrativa o declaración responsable de los organismos de cuenca de acuerdo con el artículo 9.4 de este reglamento, de aquellas otras zonas inundables situadas fuera de dicha zona de policía, en las que las actividades serán autorizadas por la administración competente con sujeción, al menos, a las limitaciones de uso que se establecen en este artículo, y al informe que emitirá con carácter previo la administración hidráulica de conformidad con el artículo 25.4 del TRLA, a menos que el correspondiente Plan de Ordenación Urbana, otras figuras de ordenamiento urbanístico o planes de obras de la administración, hubieran sido informados y hubieran recogido las oportunas previsiones formuladas al efecto”.

LA UTILIDAD DEL REGISTRO DE LA PROPIEDAD

Además de los preceptos previamente citados en materia de aguas y dominio público hidráulico, debe tenerse presente, en el ámbito de la legislación hipotecaria, que el párrafo segundo de la letra a del artículo 9 de la Ley Hipotecaria, en su redacción dada por la Ley 13/2015, de 24 de junio, dispone que “cuando conste acreditada, se expresará por nota al margen la calificación urbanística, medioambiental o administrativa correspondiente, con expresión de la fecha a la que se refiera”.

Este artículo ha de ponerse en relación con los anteriormente examinados con motivo del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción dada por el Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, pudiendo concluirse, de este modo, que el Registro de la Propiedad permite dar publicidad frente a terceros de la circunstancia de hallarse una finca en zona inundable o de flujo preferente, siempre y cuando el titular de la finca, bien de manera voluntaria o bien en cumplimiento de los preceptos de alguna normativa estatal o autonómica, haya hecho constar la indicada calificación medioambiental por nota al margen de la misma.

Precisamente a este último respecto, nótese que, en caso de pretenderse la construcción de una nueva edificación en una finca ubicada en zona de flujo preferente o inundable, el promotor de la misma ha de tomar razón de esta circunstancia en el Registro de la Propiedad, por nota al margen, antes del inicio de las obras; siendo preciso que se expida certificación registral acreditativa de la práctica de este asiento para poder dar comienzo a la misma.

Así, el Registro de la Propiedad permite, por un lado, que la Administración tenga conocimiento de quiénes son los propietarios de fincas que se hallan enclavadas en zonas de flujo preferente o inundables – lo que tiene una especial relevancia en supuestos de catástrofes naturales, como enseguida analizaremos -; y, por otro lado, que el ciudadano pueda conocer de antemano y obtener publicidad registral de las circunstancias medioambientales que afectan bien a la finca de la que es titular – permitiendo acreditar fehacientemente ante la Administración la titularidad de una finca ubicada en dichas zonas cuando ello le sea exigido para la percepción de ayudas directas, subvenciones, moratorias o beneficios fiscales, como ocurre en situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica – o bien a la finca sobre la que se proyecta la operación jurídica pretendida, facilitándole el conocimiento de diversos datos medioambientales que afectan o pueden afectar a la finca como objeto de los derechos inscribibles.

Como indicábamos, la importancia de poder localizar e identificar la finca registral cobra una especial relevancia para el ciudadano en caso de emergencias o catástrofes naturales como la desgraciadamente vivida en fechas recientes, toda vez que la obtención de ayudas suele estar sujeta a determinados requisitos legales. Así, la concesión de moratorias para la suspensión de obligaciones de pago de intereses y principal para préstamos y créditos con garantía hipotecaria está sujeta a la inscripción en el Registro de la Propiedad – véase, por ejemplo, el apartado tercero del artículo 36 del Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024 -.

De igual modo, y dejando a un lado las cuestiones jurídicas relativas a las indemnizaciones del seguro y los requisitos que puedan resultar aplicables para la percepción de las mismas, por tratarse de una cuestión contractual inter partes que excede del objeto de estudio del presente artículo, la obtención de ayudas directas previstas por daños a la vivienda requiere identificar la vivienda donde residía el solicitante en la que se especifique que la misma fue gravemente dañada por el temporal y acreditar su titularidad – a lo que contribuye precisamente el Registro de la Propiedad – o probar la residencia en la vivienda afectada, y así, el artículo 6 del Decreto 163/2024, de 4 de noviembre, del Consell, por el que se aprueban las bases reguladoras y el procedimiento de concesión directa de ayudas urgentes para paliar la pérdida de bienes de primera necesidad de las personas físicas, producida por el temporal de viento y lluvias iniciado el 29 de octubre de 2024 en la Comunitat Valenciana dispone que “1. Las personas cuya vivienda haya sufrido daños como consecuencia del temporal, y se encuentre dentro de los términos municipales incluidos en el anexo I podrán solicitar la subvención que se prevé en el presente decreto, desde la fecha de publicación del presente decreto hasta el 16 de diciembre de 2024. En caso de ampliación de municipios afectados, el fin de plazo de presentación se determinará en la resolución que se dicte al efecto. 2. La persona solicitante deberá aportar: a) Título jurídico que le habilita para hacer uso de la vivienda o documento con valor probatorio de residencia en la vivienda afectada. b) Declaración responsable del domicilio exacto de la vivienda afectada, así como declaración de conformidad con las presentes bases reguladoras, todo ello mediante la cumplimentación del modelo que se incluye en el anexo II del presente decreto. c) Documentación acreditativa para domiciliación bancaria”. En el mismo sentido, el artículo 7 del Decreto 163/2024, de 4 de noviembre, del Consell, antes citado establece que “1. La documentación, debidamente cumplimentada y firmada, deberá presentarse en las oficinas de coordinación de la postemergencia creadas por la Generalitat, a estos efectos, o, en su caso, en las oficinas habilitadas por la Generalitat, preferentemente en el de la localidad en la cual se ubica la vivienda. Estas unidades deberán verificar, en primera instancia, que la vivienda afectada se halla en una zona y en un nivel gravemente afectados por el temporal a que se refiere este decreto de alguno de los municipios recogidos en el anexo I o en resolución posterior; que la persona solicitante justifica que, salvo mejor derecho, está habilitada para ocupar la vivienda, y que se ha presentado una única solicitud por cada vivienda. 2. Se podrá presentar también la solicitud de ayuda adjuntando un certificado del Ayuntamiento de la localidad donde se ubique la vivienda, en el que conste: a) La identificación de la vivienda donde residía el solicitante en la que se especifique que la misma fue gravemente dañada por el temporal. b) Los datos de identificación de la persona solicitante (nombre y apellidos y DNI). c) La identificación de las personas que residían con el solicitante en la vivienda (en este caso para evitar duplicidades). d) Titulo jurídico o documento con valor probatorio de residencia en la vivienda afectada. e) Formulario de domiciliación bancaria. No resulta de aplicación el Procedimiento para tramitar las altas, modificaciones y bajas de las domiciliaciones bancarias, regulado en la Orden 2/2022 de la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico, por la que se regulan las actuaciones o trámites de alta, modificación y baja de los datos personales identificativos y bancarios de las personas físicas y jurídicas que se relacionen económicamente con la Generalitat”.

En la misma línea, el apartado segundo del artículo 36 del Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024 dispone que “2. La destrucción o daños en enseres y los daños en vivienda serán objeto de ayudas según lo establecido en el Real Decreto 307/2005, de 18 de marzo, con las siguientes especialidades: a) Al objeto de acreditar la titularidad sobre los inmuebles afectados por los siniestros se admitirá como medio de prueba cualquier documento que demuestre dicha titularidad, como los recibos de pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles u otros de análoga naturaleza”.

EL PORTAL REGISTRAL DE EMERGENCIAS

En todo caso, esta importancia del papel del Registro de la Propiedad ante catástrofes naturales o emergencias se ha puesto más de relieve, si cabe, a través del Portal Registral de Emergencias, aplicación informática creada el 24 de mayo de 2023 por el Colegio de Registradores que permite conocer, en tiempo real, información instantánea sobre amenazas naturales, facilitando la protección de los bienes geolocalizados a través de la misma; de manera que si, lamentablemente, una finca o inmueble se ha visto afectado por una catástrofe – tal como una inundación -, puede obtenerse por medio de dicho Portal la información registral y/o catastral disponible. Para ello, el Colegio de Registradores obtiene la cartografía de la emergencia con la evaluación del daño ocasionado y la extensión de la emergencia que proporciona el sistema satelital Copernicus, coordinado y gestionado por la Comisión Europea, y lo contrasta con la información registral o catastral una vez obtenida y tratada la información.

Haciendo uso de esta herramienta informática, ya el propio artículo 44 del Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024 establece que

“1. El Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles de España emitirá de forma gratuita notas de localización de patrimonio inmobiliario u otros bienes o derechos inscritos cuando sus titulares hayan perdido su documentación.

2. El Colegio Oficial de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España publicará en el Geoportal Registradores información gráfica específica que contenga: a) El ámbito territorial georreferenciado afectado por la DANA. b) Identificación de fincas con base gráfica inscrita incluidas en el área afectada. c) Identificación gráfica de fincas sobre parcelario catastral que asocien datos que permitan su geolocalización.

3. La Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública acordará la ampliación de los plazos de calificación y despacho de los documentos de toda clase en los Registros cuyo distrito hipotecario comprenda las zonas siniestradas cuando fuera preciso.

4. La Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública podrá acordar el cierre, durante el tiempo imprescindible hasta la restitución del servicio público Registral, de aquella Oficina que haya sido afectado por la DANA, con la consiguiente suspensión de los plazos que afecten a la misma”.

CONCLUSIONES

La publicidad registral que ofrece el Registro de la Propiedad constituye un mecanismo útil, tanto para la Administración como para el ciudadano en materia de zonas inundables, pues a la primera le ofrece información sobre la titularidad de las fincas que se localicen en zonas de protección, y al segundo le permite conocer y acreditar esta circunstancia tanto respecto de las fincas de las que sea titular como de aquellas cuya adquisición pretenda.

En supuestos de catástrofes naturales, la agilidad y la actualización inmediata que persigue el Portal Registral de Emergencias permite a los interesados conocer de forma instantánea si una finca determinada se ha visto o no afectada, y facilita la acreditación de la titularidad de la misma.

Existen ya previsiones legales en materia de aguas para evitar que la construcción de nuevas edificaciones en zonas inundables se haga sin el control de la Administración, que impone la publicidad registral de esta calificación medioambiental para permitir el inicio de las obras, y ello con el fin de que los terceros puedan tener conocimiento de esta circunstancia.

Con independencia de lo anterior, ante la gravedad de los hechos ocurridos, y dada la regla general de voluntariedad de la inscripción que impera en el sistema registral, sería conveniente, de lege ferenda, que, en el futuro, las Administraciones Públicas valorasen la posibilidad de introducir reformas legislativas que impongan, de manera obligatoria y con carácter general, la toma de razón en el Registro de la Propiedad de la calificación medioambiental de hallarse una determinada finca en zona inundable o de flujo preferente; de tal forma que su constancia registral no dependa ya de la voluntariedad del titular registral o de que éste pretenda hacer construcciones en la misma, sino de la conveniencia – tanto para la propia Administración como para el ciudadano – de que el Registro de la Propiedad de siempre publicidad de estos extremos, dada su importante relevancia en el tráfico jurídico en general y, especialmente, en casos de catástrofes naturales como la recientemente vivida en las Comunidades Autónomas que han sufrido las devastadoras consecuencias de la DANA.