RECURSO GUBERNATIVO*
*Toda la regulación de la materia ha sido objeto de modificación, tras la publicación de la Ley de 27 de diciembre de 2001, que ha dado nueva redacción a los artículos 322 a 329 de la Ley Hipotecaria.
Valor de las Resoluciones de la Dirección General
Estas Resoluciones tienen carácter definitivo y deben ser cumplidas en sus propios términos, lo que significa que el Registrador no puede plantear de nuevo la cuestión ya resuelta y en cuanto al mismo documento que motivó el recurso. [1]
14 febrero 1957
Valor de las Resoluciones de la Dirección General.- Después de resolver un complejo problema de interpretación de una cláusula testamentaria, la Dirección termina esta Resolución afirmando que «naturalmente la interpretación aquí propuesta se entiende limitada a efectos de extender o no la inscripción y ni impide ni prejuzga el procedimiento que pueda seguirse ante los Tribunales, con la amplitud de alegaciones, pruebas y recursos que regula la Ley procesal y, principalmente, con la intervención de los interesados, cuya defensa, en casos como el de que se trata, resulta, de hecho, confiada indirectamente al Registrador».
11 mayo 1990
Valor de las Resoluciones de la Dirección General.- La calificación registral y los recursos contra la misma se entienden limitados a los efectos de extender, suspender o denegar el asiento principal solicitado, por cuya razón las resoluciones del Centro Directivo no determinan, ni aunque lo pida el recurrente, qué concretas acciones, ante qué jurisdicción y en qué plazo se pueden ejercitar, pues es al interesado al que compete a la vista de la naturaleza del acto, de su autor y de su forma, elegir la que a su juicio sea procedente o más adecuada.
22 y 23 junio 1994 [2]
Valor de las Resoluciones de la Dirección General.- Resuelta una cuestión planteada en recurso gubernativo por Resolución de la Dirección General, al tener ésta carácter definitivo no procede admitir nuevo recurso contra la misma.
19 abril 1996
Valor de las Resoluciones de la Dirección General.- 5. Por último, debe recordarse al Registrador la doctrina reiterada de esta Dirección General acerca de la debida interpretación del artículo 327 de la Ley Hipotecaria, en lo relativo al carácter vinculante de las resoluciones de este Centro Directivo cuando estiman los recursos interpuestos frente a la calificación negativa (cfr., por todas, la Resolución de 5 de mayo de 2005, con criterio reiterado por otras posteriores, como las de 22-2.ª–, 24 –3.ª–, 26 –1.ª y 3.ª–, 27 –4.ª–y 28 –1.ª, 2.ª y 3.ª–de septiembre de 2005, que a continuación se explicita una vez más).
El párrafo décimo de dicho precepto proclama la vinculación de todos los registros al contenido de esas resoluciones, una vez que se publiquen en el Boletín Oficial del Estado y siempre que no se anulen por los Tribunales. A tal fin, la anulación de dichas resoluciones, cuando alcance firmeza, deberá ser objeto de publicación en dicho periódico oficial, pues lógicamente será desde dicho momento cuando cobre eficacia «erga omnes» dicha carencia de vinculación para los Registros, de modo parecido a como regula el artículo 107.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa la ejecución de las sentencias por las que se anula una disposición general o un precepto de ésta. La publicación es el medio de general conocimiento que permite saber que se ha dictado una resolución judicial firme que anula una previa resolución de este Centro Directivo. Por ello, si para que sea vinculante para todos los Registros es requisito sine qua non su publicación en el Boletín Oficial del Estado, del mismo modo será precisa tal publicación para que pierda dicha obligatoriedad.
Como puede pues apreciarse de la simple lectura del artículo 327, párrafo décimo, de la Ley Hipotecaria, la vinculación y obligatoriedad para todos los Registros no depende de la firmeza de la Resolución; depende, simplemente, de que la misma se haya publicado en el periódico oficial expuesto, pues desde dicho momento y sin otro requisito será vinculante. Tal circunstancia es coherente con la naturaleza jurídica de las Resoluciones de esta Dirección general y resulta, igualmente, congruente con la naturaleza de la función pública registral y del funcionario que la presta, como a continuación se expondrá.
El carácter vinculante de las resoluciones de este Centro Directivo encuentra su fundamento en tres razones esenciales: primera, el carácter de funcionario público a todos los efectos del Registrador; segunda, su posición de subordinación jerárquica a esta Dirección General cuando ejerce su función pública; y, tercera y última, en la necesidad de dotar al sistema de seguridad jurídica preventiva de la necesaria predictibilidad, de modo que cualquier Registrador ante supuestos idénticos resuelva del mismo modo, para así evitar cualquier tipo de perjuicio a quien pretenda inscribir un acto o negocio jurídico en un Registro. Esta última razón se conecta, de modo natural, con las debidas garantías de las que disfruta el interesado frente a la Administración, pues no puede olvidarse que los Registros de la Propiedad, Mercantil y de Bienes Muebles son Administración a estos efectos, y sus resoluciones son actos de Administración fundados en derecho privado que se dictan por un funcionario público.
Pues bien, comenzando por el análisis de la primera razón, resulta palmario que el Registrador es un funcionario público (artículo 274 de la Ley Hipotecaria) al que le está vedado criticar, desconocer o comentar, en su calificación o, en su caso, en el informe, las resoluciones de su superior jerárquico, es decir, de este Centro Directivo; y ello, como le ocurre a cualquier otro funcionario público, pues uno de los principios básicos de organización administrativa es el de jerarquía (artículo 103.3 de la Constitución).
Además y, entrando en el análisis del segundo y tercer fundamento de ese carácter vinculante, se ha de reiterar que cuando el artículo 18 de la Ley Hipotecaria exige que el Registrador califique bajo su responsabilidad, no se está refiriendo a que dicho funcionario pueda calificar desconociendo las decisiones de su superior jerárquico. No resulta admisible, por un mero principio de seguridad jurídica, que un mismo negocio jurídico o precepto pueda ser objeto de múltiples y dispares interpretaciones, máxime cuando esta Dirección General ya ha resuelto sobre el sentido que se ha de dar a un concreto problema jurídico pues, en caso contrario, se estaría quebrando un principio de organización administrativa consagrado en la Constitución, como es el de jerarquía (artículo 103.3 de la Constitución), con la lógica ineficiencia e inseguridad que se traslada al ciudadano; y todo ello, sin justificación alguna.
La Constitución sólo proclama la independencia de los Jueces en el ejercicio de su función jurisdiccional; mas dicho principio básico, que hunde sus raíces en la necesidad de defensa del Poder Judicial frente a cualquier injerencia externa, no es trasladable al funcionamiento de la Administración, ni a la función que en el seno de una organización jerarquizada prestan sus funcionarios. Y no debe olvidarse que los Registradores son funcionarios públicos insertos en una organización administrativa, aun cuando algunos aspectos de su estatuto funcionarial guarde diferencias respecto del de otros funcionarios públicos. Por ello, la expresión incluida en el artículo 18 de la Ley Hipotecaria –«bajo su responsabilidad »–debe tras la Constitución interpretarse en su recto sentido que ha de atender, necesariamente, al carácter del Registrador –funcionario público-, que está inserto en una organización administrativa, pues su función pública se desempeña como titular de un órgano público, como es el Registro de la Propiedad, Mercantil o de Bienes Muebles que depende del Ministerio de Justicia, encomendándose a esta Dirección General todos los asuntos a ellos referentes (cfr. artículo 259 de la Ley Hipotecaria).
Por las razones precedentes, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, introdujo dos reformas en el sentido expuesto: Primero, en la actualidad la misma Ley Hipotecaria proclama la vinculación de todos los Registros al contenido de las Resoluciones de este Centro Directivo cuando por ellas se estiman recursos frente a la calificación, mientras no se anulen por los Tribunales (artículo 327 de la Ley Hipotecaria), pues tal explícita vinculación no es sino una consecuencia primaria, directa y lógica del principio de jerarquía que ordena cualquier organización administrativa; y, segundo, se introdujo en el artículo 103 de la citada Ley 24/2001 de 27 de diciembre, la posibilidad de consultas vinculantes que pueden presentar el Consejo General del Notariado y el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, consultas que una vez resueltas por esta Dirección General vinculan por igual a Notarios y Registradores, obligando a ambos a acatar el contenido de la decisión adoptada por este Centro Directivo.
La conclusión de cuanto antecede resulta obvia; el Registrador debe acatar las resoluciones de este Centro Directivo siempre que se den dos requisitos: que estén publicadas en el Boletín Oficial del Estado y que no hayan sido anuladas por los órganos jurisdiccionales competentes, anudado al hecho de que dicha anulación habrá de ser en resolución judicial firme y objeto de publicación en el mismo periódico oficial.
Pues bien, en el supuesto ahora resuelto no se da el segundo de los requisitos mencionados y es evidente el paralelismo existente entre la calificación negativa del Registrador y la doctrina contenida en la Resolución de este Centro Directivo de 12 de septiembre de 2005 relativa a una calificación del mismo Registrador análoga a la ahora impugnada en un caso idéntico al presente, de modo que por aplicación del citado artículo 327 de la Ley Hipotecaria debería haber rectificado su calificación negativa, al haberle sido notificada dicha Resolución antes de la fecha en que elevó el presente expediente a esta Dirección General.
30 (3 Rs.) y 31 (3 Rs.) mayo 2006
Valor de las Resoluciones de la Dirección General.- 1. En el caso objeto de recurso, otorga una escritura de hipoteca en representación de la Entidad acreedora, un apoderado que exhibe al Notario la copia autorizada de su escritura de poder, reseñándose en el documento además del Notario autorizante, fecha y número de protocolo, la identificación de la persona que en nombre de la sociedad otorgó el poder, quien se hallaba para ello especialmente facultado por un acuerdo del Consejo de Administración que también se reseña. Asimismo el Notario hace a continuación el juicio de suficiencia ex artículo 98 de la Ley 24/2001.
El registrador suspende la inscripción por entender que no se acredita la representación voluntaria u orgánica de la persona que en nombre de la entidad acreedora otorgó el poder, pues no se indica su cargo y facultades, ni se exhibe al Notario ningún documento al efecto ni éste transcribe o relaciona ninguno que pudiera resultar del documento de poder, ni tampoco se relaciona ni transcribe ni, desde luego, se incorpora el acuerdo del Consejo de Administración.
2. Conforme al apartado 2 del artículo 98 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, la reseña identificativa que del documento auténtico aportado para acreditar la representación inserte el Notario y su valoración de la suficiencia de las facultades representativas «harán fe suficiente, por sí solas, de la representación acreditada, bajo la responsabilidad del Notario». De este modo se equiparan el valor del juicio sobre la capacidad natural del otorgante con el del juicio de capacidad jurídica para intervenir en nombre ajeno, expresado mediante en la forma prevenida en dicha norma legal, juicio este último que comprende la existencia y suficiencia del poder, el ámbito de la representación legal u orgánica y, en su caso, la personalidad jurídica de la entidad representada.
Estos efectos del juicio notarial de capacidad, expresado en la forma establecida en el mencionado artículo 98.1, tienen su fundamento en las presunciones de veracidad y de legalidad de que goza el documento público notarial. Así resulta no sólo de los artículos 1218 del Código Civil y 1 de la Ley del Notariado, sino también del artículo 17 bis, apartado b), de esta última, introducido mediante la Ley 24/2001, según el cual, «Los documentos públicos autorizados por Notario en soporte electrónico, al igual que los autorizados sobre papel, gozan de fe pública y su contenido se presume veraz e íntegro de acuerdo con lo dispuesto en esta u otras leyes» (es decir, que los documentos públicos notariales hacen fe y se presume que narran no sólo «la verdad» sino «toda la verdad»). En efecto, la seguridad jurídica que el instrumento público proporciona cuenta con dos apoyos basilares: La fe pública que se atribuye a determinadas declaraciones o narraciones del Notario autorizante respecto de ciertos hechos (lugar, presencias, capacidad natural, libertad física, actos de exhibición, de entrega, declaraciones de las partes en su realidad fáctica, lectura, firmas, etc.); y la presunción, «iuris tantum», de validez, de legalidad, la cual, según la Resolución de 15 de julio de 1954, tiene su base «en la calificación personal del Notario respecto de los requisitos de validez del acto, que abarca el propio requisito de capacidad de las partes… debiendo, en principio, el Notario, no sólo excusar su ministerio, sino negar la autorización notarial cuando a su juicio se prescinde por los interesados de los requisitos necesarios para la plena validez de los mismos» (Y es que sería ilógico que no tuvieran efecto alguno todas las calificaciones y juicios que el Notario ha de emitir y el control de legalidad que ha de llevar a cabo –como funcionario público especialmente cualificado para dar fe, con arreglo a las leyes, de los contratos y demás actos extrajudiciales, según los artículos 1 de la Ley del Notariado y 145 del Reglamento Notarial; cfr. la Sentencia del Tribunal Constitucional 207/1999, de 11 de noviembre, y la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2000–). Por lo demás, no puede desconocerse que las presunciones de veracidad y de legalidad del instrumento público operan combinadamente, para producir los efectos que le son propios y, entre ellos, la inscribibilidad en los Registros públicos, sin que la distinción entre la esfera de los hechos narrados por el Notarioy la de las calificaciones o juicios del mismo sean siempre nítidas: Así, v.gr., respecto de la misma fe de conocimiento no puede ignorarse que no se trata en sí de un hecho sino más bien de un juicio de identidad (comparatio personarum; así resulta especialmente en algunos supuestos en que el Notariose asegure de la identidad de las partes por medios supletorios como, por ejemplo, los establecidos en los apartados «c» y «d» del artículo 23 de la Ley del Notariado) que, por su trascendencia, la ley trata como si fuera un hecho; y respecto de la capacidad natural y su libertad de acción, aunque en los supuestos más extremos son hechos que el Notario percibe directamente por sus sentidos, y cubiertos por la fe pública, lo cierto es que el juicio de capacidad emitido por el Notario engendra una presunción; en efecto, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo, tal aseveración notarial de capacidad reviste especial certidumbre, que alcanza el rango de «fuerte presunción iuris tantum », de modo que vincula erga omnes y obliga a pasar por ella, en tanto no sea revisada judicialmente con base en una prueba contraria que no deberá dejar margen racional de duda (cfr. la Resolución de 29 de abril de 1994).
Así como el Registrador no puede revisar ese juicio del Notario sobre la capacidad natural del otorgante (salvo que –como podrá ocurrir excepcionalmente– de la propia escritura o del Registro resulte contradicha dicha apreciación), tampoco podrá revisar la valoración que, en la forma prevenida en el artículo 98.1 de la Ley 24/2001, el Notario autorizante haya realizado de la suficiencia de las facultades representativas de quien comparece en nombre ajeno que hayan sido acreditadas. Y es que, el apartado 2 de dicho artículo, al referirse en el mismo plano a la narración de un hecho, cual es la constatación -«reseña»- de los datos de identificación del documento auténtico aportado, y a un juicio -«valoración»- sobre la suficiencia de la representación, revela la especial eficacia que se atribuye a esa aseveración notarial sobre la representación -«harán fe suficiente, por sí solas de la representación acreditada»-, de modo que además de quedar dicha reseña bajo la fe pública notarial, se deriva de ese juicio de valor sobre la suficiencia de las facultades representativas una fuerte presunción iuris tantum de validez que será plenamente eficaz mientras no sea revisada judicialmente. Cuestión distinta es que la eventual omisión en el instrumento de ese juicio de suficiencia de la representación, expresado conforme a las mencionadas prescripciones legales, haya de ser calificada por el Registrador como defecto de forma extrínseca del documento; o que, sin negar ni desvirtuar la fe pública notarial -cfr. artículo 143 del Reglamento Notarial-, pueda apreciar, en su caso, que dicho juicio emitido por el Notario resulte contradicho por lo que resulte del mismo documento (v.gr., se expresa que las facultades representativas son suficientes para «vender», cuando se trata de una escritura de donación) o de los asientos del Registro -cfr. artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 18 del Código de Comercio-.
Según la doctrina de este Centro Directivo (cfr. el fundamento de derecho quinto de las Resoluciones de 14, 15, 17, 20, 21 y 22 de septiembre de 2004, cuyo contenido se ha reiterado en las de 14, 15, 18, 19, 20, 21 y 22 de octubre y 10 de noviembre de 2004 y 10 de enero de 2005, 21, 22 y 23 de febrero de 2005 –entre otras más recientes citadas en los «Vistos» de la presente–, «para que pueda entenderse válidamente cumplido el artículo 98 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, el Notario deberá emitir con carácter obligatorio un juicio, una calificación si se prefiere, acerca de la suficiencia de las facultades contenidas en el mandato representativo para formalizar el acto o negocio jurídico pretendido o en relación a aquellas facultades que se pretendan ejercitar. Obviamente, las facultades representativas deberán acreditarse al Notario mediante exhibición del documento auténtico. Asimismo, el Notario deberá hacer constar en el título que autoriza que se ha llevado a cabo ese juicio de suficiencia; que tal juicio se ha referido al acto o negocio jurídico documentado o a las facultades ejercitadas; que se han acreditado al Notario dichas facultades mediante la exhibición de documentación auténtica y la expresión de los datos identificativos del documento del que nace la representación que deberá comprender, al menos, el nombre o denominación social del poderdante y del apoderado, el nombre del Notarioautorizante, la fecha del documento, el número de protocolo y su vigencia.
Las obligaciones para el Registrador son también palmarias puesto que deberá calificar, de un lado, la existencia y regularidad de la reseña identificativa del documento del que nace la representación y, de otro, la existencia del juicio notarial de suficiencia expreso y concreto en relación con el acto o negocio jurídico documentado o las facultades ejercitadas y la congruencia de la calificación que hace el Notario del acto o negocio jurídico documentado y el contenido del mismo título.
Dicho de otro modo, deberá calificar que se ha practicado la reseña de modo adecuado y que se ha incorporado un juicio de suficiencia de las facultades del representante, siendo el contenido de éste y de la calificación que hace el Notario congruente con el acto o negocio jurídico documentado.
Por último, en el ejercicio de esa función calificadora el Registrador no podrá, en ningún caso, solicitar que se le acompañe el documento auténtico del que nacen las facultades representativas; o que se le transcriban facultades o que se le testimonie total o parcialmente contenido alguno de dicho documento auténtico del que nacen las facultades representativas; igualmente, no podrá acudir a ningún medio extrínseco de calificación. La razón esencial por la que el Registrador ha de sujetarse en su función a lo que resulte del título presentado se deriva de los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 18.2 del Código de Comercio, pues de su simple lectura se advierte que en el ejercicio de su función pública el Registrador tiene tasados los medios de calificación siendo los mismos dos: el título presentado a inscripción y los asientos del Registro del que sea titular, lo que resulta plenamente armónico y coherente con la presunción de integridad y veracidad que se atribuye al documento público notarial ex artículo 17 bis de la Ley del Notariado, de 28 de mayo de 1862».
3. Examinado el título presentado a calificación en el presente caso, se observa que respecto del juicio de suficiencia de la representación, el Notario expresa lo siguiente: «Me exhibe copia autorizada de la referida escritura de poder, en figura (sic) la apostilla a que se refiere la Convención de la Haya de 15 de octubre de 1961. Yo, el Notario, doy fe específica, bajo mi responsabilidad, de que el poder reseñado faculta suficientemente al referido señor para otorgar la presente escritura, toda vez, que del análisis ponderado del mismo, resulta que puede conceder y formalizar por operación toda clase de préstamos y créditos, fijando libremente las condiciones de los contratos y aceptando en garantía del cumplimiento de las obligaciones dimanantes de los mismos, hipotecas sobre bienes inmuebles».
Resulta evidente que el juicio de suficiencia contenido en la escritura es congruente y coherente con el negocio jurídico documentado en dicho título y con el mismo contenido de éste, ya que se trata de una escritura de hipoteca en garantía de un préstamo.
Por otra parte, el notario ha reseñado adecuadamente el documento del que nacen las facultades representativas. Así, se consigna el Notario autorizante, la fecha de la escritura de poder y el número de protocolo, al tiempo que reseña –aunque sea innecesario a esos efectos– el nombre y apellidos de la persona que en representación de la sociedad confirió el poder y el acuerdo del Consejo que le facultaba para ello; asimismo se expresa que la otorgante asevera la íntegra subsistencia de la representación que ejercita (aseveración esta última que, por lo demás, no es imprescindible, según la doctrina de este Centro Directivo –cfr., por todas, la Resolución de 28 de mayo de 1999–, pues aparte que no hay norma que lo imponga, y su inclusión en las escrituras se debe más bien a una práctica reiterada, bien puede entenderse implícita en la afirmación de su cualidad de apoderado que hace el representante en el momento del otorgamiento). Nada hay que objetar, pues, a la existencia y regularidad de la reseña.
En su calificación el Registrador no pone en duda la suficiencia de las facultades de la apoderada para el acto realizado, según el juicio hecho por el Notario. Lo que ocurre es que la calificación impugnada, al exigir determinados datos para que el Registrador califique la legitimación del representante de la sociedad que otorgó el poder, implica la revisión de una valoración –el juicio de suficiencia de las facultades representativas de quien comparece en nombre ajeno– que legalmente compete al Notario, con el alcance que ha sido expresado en los precedentes fundamentos de derecho. Por ello, la calificación impugnada carece de todo fundamento legal y excede del ámbito que le es propio, conforme a los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 98 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, y según el criterio de este Centro Directivo que resulta de las citadas resoluciones por las que ha resuelto recursos frente a calificaciones negativas que tienen como objeto dicho artículo 98, resoluciones que son vinculantes por no haber sido anuladas por los Tribunales en los términos establecidos en el párrafo undécimo del artículo 327 de la Ley Hipotecaria.
Por lo demás, debe destacarse que el mencionado criterio de esta Dirección General en la interpretación del 98 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, ha sido confirmado por virtud de la reciente modificación de este precepto legal por el artículo trigésimo cuarto de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad.
9 junio 2006
Valor de las Resoluciones de la Dirección General.- 4. Por último, debe recordarse al Registrador la doctrina reiterada de esta Dirección General acerca de la debida interpretación del artículo 327 de la Ley Hipotecaria, en lo relativo al carácter vinculante de las resoluciones de este Centro Directivo cuando estiman los recursos interpuestos frente a la calificación negativa (cfr., por todas, la Resolución de 5 de mayo de 2005, con criterio reiterado por otras posteriores, como las de 22-2.ª–, 24 –3.ª–, 26 –1.ª y 3.ª–, 27 –4.ª–y 28 –1.ª, 2.ª y 3.ª–de septiembre de 2005, que a continuación se explicita una vez más).
El párrafo décimo de dicho precepto proclama la vinculación de todos los registros al contenido de esas resoluciones, una vez que se publiquen en el Boletín Oficial del Estado y siempre que no se anulen por los Tribunales.
A tal fin, la anulación de dichas resoluciones, cuando alcance firmeza, deberá ser objeto de publicación en dicho periódico oficial, pues lógicamente será desde dicho momento cuando cobre eficacia erga omnes dicha carencia de vinculación para los Registros, de modo parecido a como regula el artículo 107.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa la ejecución de las sentencias por las que se anula una disposición general o un precepto de ésta. La publicación es el medio de general conocimiento que permite saber que se ha dictado una resolución judicial firme que anula una previa resolución de este Centro Directivo. Por ello, si para que sea vinculante para todos los Registros es requisito sine qua non su publicación en el Boletín Oficial del Estado, del mismo modo será precisa tal publicación para que pierda dicha obligatoriedad.
Como puede pues apreciarse de la simple lectura del artículo 327, párrafo décimo, de la Ley Hipotecaria, la vinculación y obligatoriedad para todos los Registros no depende de la firmeza de la Resolución; depende, simplemente, de que la misma se haya publicado en el periódico oficial expuesto, pues desde dicho momento y sin otro requisito será vinculante. Tal circunstancia es coherente con la naturaleza jurídica de las Resoluciones de esta Dirección general y resulta, igualmente, congruente con la naturaleza de la función pública registral y del funcionario que la presta, como a continuación se expondrá.
El carácter vinculante de las resoluciones de este Centro Directivo encuentra su fundamento en tres razones esenciales: primera, el carácter de funcionario público a todos los efectos del Registrador; segunda, su posición de subordinación jerárquica a esta Dirección General cuando ejerce su función pública; y, tercera y última, en la necesidad de dotar al sistema de seguridad jurídica preventiva de la necesaria predictibilidad, de modo que cualquier Registrador ante supuestos idénticos resuelva del mismo modo, para así evitar cualquier tipo de perjuicio a quien pretenda inscribir un acto o negocio jurídico en un Registro. Esta última razón se conecta, de modo natural, con las debidas garantías de las que disfruta el interesado frente a la Administración, pues no puede olvidarse que los Registros de la Propiedad, Mercantil y de Bienes Muebles son Administración a estos efectos, y sus resoluciones son actos de Administración fundados en derecho privado que se dictan por un funcionario público.
Pues bien, comenzando por el análisis de la primera razón, resulta palmario que el Registrador es un funcionario público (artículo 274 de la Ley Hipotecaria) al que le está vedado criticar, desconocer o comentar, en su calificación o, en su caso, en el informe, las resoluciones de su superior jerárquico, es decir, de este Centro Directivo; y ello, como le ocurre a cualquier otro funcionario público, pues uno de los principios básicos de organización administrativa es el de jerarquía (artículo 103.3 de la Constitución). Por otra parte, sería paradójica y, en cualquier caso, objeto de corrección disciplinaria –artículo 7.1 a) del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado– la conducta consistente en que un funcionario, de modo consciente y premeditado, resolviera en sentido contrario al que haya decidido su superior jerárquico, máxime cuando existe un pronunciamiento legal, claro y terminante que atribuye carácter vinculante a las resoluciones de ese superior jerárquico –cfr. artículo 327, párrafo décimo, de la Ley Hipotecaria–.
Además y, entrando en el análisis del segundo y tercer fundamento de ese carácter vinculante, se ha de reiterar que cuando el artículo 18 de la Ley Hipotecaria exige que el Registrador califique bajo su responsabilidad, no se está refiriendo a que dicho funcionario pueda calificar desconociendo las decisiones de su superior jerárquico. No resulta admisible, por un mero principio de seguridad jurídica, que un mismo negocio jurídico o precepto pueda ser objeto de múltiples y dispares interpretaciones, máxime cuando esta Dirección General ya ha resuelto sobre el sentido que se ha de dar a un concreto problema jurídico pues, en caso contrario, se estaría quebrando un principio de organización administrativa consagrado en la Constitución, como es el de jerarquía (artículo 103.3 de la Constitución), con la lógica ineficiencia e inseguridad que se traslada al ciudadano; y todo ello, sin justificación alguna.
La Constitución sólo proclama la independencia de los Jueces en el ejercicio de su función jurisdiccional; mas dicho principio básico, que hunde sus raíces en la necesidad de defensa del Poder Judicial frente a cualquier injerencia externa, no es trasladable al funcionamiento de la Administración, ni a la función que en el seno de una organización jerarquizada prestan sus funcionarios. Y no debe olvidarse que los Registradores son funcionarios públicos insertos en una organización administrativa, aun cuando algunos aspectos de su estatuto funcionarial guarde diferencias respecto del de otros funcionarios públicos. Por ello, la expresión incluida en el artículo 18 de la Ley Hipotecaria –«bajo su responsabilidad »– debe tras la Constitución interpretarse en su recto sentido que ha de atender, necesariamente, al carácter del Registrador –funcionario público–, que está inserto en una organización administrativa, pues su función pública se desempeña como titular de un órgano público, como es el Registro de la Propiedad, Mercantil o de Bienes Muebles que depende del Ministerio de Justicia, encomendándose a esta Dirección General todos los asuntos a ellos referentes (cfr. artículo 259 de la Ley Hipotecaria).
Por las razones precedentes, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, introdujo dos reformas en el sentido expuesto: Primero, en la actualidad la misma Ley Hipotecaria proclama la vinculación de todos los Registros al contenido de las Resoluciones de este Centro Directivo cuando por ellas se estiman recursos frente a la calificación, mientras no se anulen por los Tribunales (artículo 327 de la Ley Hipotecaria), pues tal explícita vinculación no es sino una consecuencia primaria, directa y lógica del principio de jerarquía que ordena cualquier organización administrativa; y, segundo, se introdujo en el artículo 103 de la citada Ley 24/2001, de 27 de diciembre, la posibilidad de consultas vinculantes que pueden presentar el Consejo General del Notariado y el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, consultas que una vez resueltas por esta Dirección General vinculan por igual a Notarios y Registradores, obligando a ambos a acatar el contenido de la decisión adoptada por este Centro Directivo.
La conclusión de cuanto antecede resulta obvia; el Registrador debe acatar las resoluciones de este Centro Directivo siempre que se den dos requisitos: que estén publicadas en el Boletín Oficial del Estado y que no hayan sido anuladas por los órganos jurisdiccionales competentes, anudado al hecho de que dicha anulación habrá de ser en resolución judicial firme y objeto de publicación en el mismo periódico oficial.
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso y revocar la calificación del Registrador, en los términos que anteceden.
9 junio 2006
Valor de las Resoluciones de la Dirección General.- 2. La verdadera cuestión a decidir, y sobre la que se planeta la controversia es si el registrador puede decidir que no inscribe el título y, por tanto, suspende la ejecutoriedad de la Resolución de esta Dirección General de 19 de abril de 2006, so capa del argumento de que le consta la interposición de un recurso frente a la misma, cuestión que, por otra parte, es obvia que es de su conocimiento, dado que ese recurso ha sido interpuesto por el citado registrador.
Igualmente, compete a esta Dirección General reiterar nuevamente su doctrina acerca de la vinculación de los registradores al contenido de sus Resoluciones cuando resuelve recursos frente a calificaciones negativas.
Pues bien, y aun cuando sea retomando Resoluciones ya dictadas por esta Dirección General resulta preciso establecer las siguientes premisas.
Primera, y como se expuso en el fundamento precedente, una de las innovaciones de las reformas introducidas en el sistema de recurso frente a la calificación negativa fue el de administrativizar el procedimiento de recurso y la actividad que desarrolla este Centro Directivo.
A tal fin, ya se ha expuesto cómo la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, administrativizó claramente el procedimiento registral y, todo ello, como consecuencia de los pronunciamientos judiciales de la Sala Tercera del Tribunal Supremo respecto de las modificaciones introducidas en el Reglamento Hipotecario por el Real Decreto 1867/1998, de 4 de septiembre. Si algo pusieron de manifiesto dichas Sentencias –esencialmente las de 22 de mayo de 2000 y 31 de enero de 2001– es que el procedimiento registral estaba huérfano de garantías respecto de la relación entre el administrado y los registros, extendiendo tal ausencia de garantía, incluso, al procedimiento de recurso y resolución de esta Dirección General.
Segunda, y entrando de modo pleno en la cuestión debatida, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, reformó íntegramente el procedimiento de recurso tomando, sin duda, como referente el recurso de alzada previsto en la LRJPAC; y, todo ello, porque lo que quiso poner de manifiesto el Legislador, y aclarar de una vez por todas, es que el registrador es un funcionario público que ejerce su función pública sujeto a dependencia jerárquica de esta Dirección General.
Y, por tal razón, utilizó el esquema propio de un recurso jerárquico, como es el de alzada e incorporó elementos propios de una relación jerárquica como son: la vinculación de todos los Registros a la doctrina contenida en las Resoluciones que dicte este Centro Directivo cuando resuelve recursos frente a calificaciones negativas y las consultas vinculantes ex artículo 103 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre –por todas Resolución de esta Dirección General de 19 de mayo de 2005–.
Es más, como ya ha manifestado este Centro Directivo, esa dependencia jerárquica no pugna, en ningún caso, con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Hipotecaria, no sólo porque ese artículo debe ser interpretado a la luz de los preceptos constitucionales que imponen la existencia de una organización administrativa sometida al principio de jerarquía ex artículo 103 de la CE, sino porque la expresión «bajo su responsabilidad» del artículo 18 de la Ley Hipotecaria no puede ser interpretada de modo tal que consagre la existencia de una serie de funcionarios públicos que ejercen su función al margen, con independencia o manteniendo posturas jurídicas contrarias a las que asume su Dirección General de conformidad con lo dispuesto en los artículos 259 y 260 de la Ley Hipotecaria. Asumir la tesis contraria supondría, sin más, permitir la existencia de funcionarios públicos no sujetos a principio de jerarquía respecto de la Administración en la que se integran, lo que es, en sí mismo, un contrasentido.
La tesis precedente ha sido reiterada por esta Dirección General en sus Resoluciones de 4 (dos), 5, 19 y 22 (dos) de mayo de 2005, en las que se afirma que «La Constitución sólo proclama la independencia de los Jueces en el ejercicio de su función jurisdiccional; mas dicho principio básico, que hunde sus raíces en la necesidad de defensa del Poder Judicial frente a cualquier injerencia externa, no es trasladable al funcionamiento de la Administración, ni a la función que en el seno de una organización jerarquizada prestan sus funcionarios. Y no debe olvidarse que los Registradores son funcionarios públicos insertos en una organización administrativa, aun cuando algunos aspectos de su estatuto funcionarial guarde diferencias respecto del de otros funcionarios públicos. Por ello, la expresión incluida en el artículo. 18 de la Ley Hipotecaria –«bajo su responsabilidad »– debe tras la Constitución interpretarse en su recto sentido que ha de atender, necesariamente, al carácter del Registrador –funcionario público–, que está inserto en una organización administrativa, pues su función pública se desempeña como titular de un órgano público, como es el Registro de la Propiedad, Mercantil o de Bienes Muebles que depende del Ministerio de Justicia, encomendándose a esta Dirección General todos los asuntos a ellos referentes (artículo 259 de la Ley Hipotecaria).
Tercera, una de las cuestiones, como se ha expuesto, en la que mayor reflejo tiene esa dependencia jerárquica es, precisamente, en la posibilidad de revisión de la calificación efectuada por esta Dirección General, en vía de recurso y de las consecuencias de la Resolución que se adopte.
Pues bien, a tal fin, en la redacción primigenia del recurso frente a la calificación introducido por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, se ponía de manifiesto que, primero, la resolución de esta Dirección General cuando resolvía recursos frente a la calificación negativa era ejecutiva y ejecutoria desde que se dictara, esto es, obligaba al registrador a inscribir el título en los términos dimanantes del mismo y de la Resolución dictada (párrafo undécimo del artículo 327 de la Ley Hipotecaria); segundo, que el registrador no podía recurrir frente a esa Resolución, puesto que supondría un contrasentido en sí mismo, esto es, nunca el inferior jerárquico puede recurrir en un esquema administrativo jerarquizado la resolución del superior y, tercero y último, que la doctrina contenida en las resoluciones vinculaba a todos los Registros desde la fecha de publicación de la misma en el Boletín Oficial del Estado, mientras dicha Resolución no se anulara por sentencia firma.
Con esos tres rasgos, se pretendía alcanzar la necesaria predictibilidad jurídica de las decisiones de los registradores, pues carece de sentido que un esquema administrativo, ante identidad de problema jurídico, cada funcionario calificador aplicara el criterio que entendiera oportuno; y ello, porque de admitirse tal criterio el ciudadano, el administrado en suma, en sus relaciones con la Administración quedaría sujeto al albur de la voluntad del funcionario titular de una oficina pública que dependen del Ministerio de Justicia ex artículo 259 de la Ley Hipotecaria, haciendo inseguro un sistema, como el registral, que nació con vocación de proporcionar seguridad jurídica. La independencia del registrador no es independencia en sentido judicial. El registrador no es un una suerte de juez territorial que pueda decidir libérrimamente lo que crea oportuno, como si de un juez se tratara; es un funcionario público que en el ejercicio de su función está sujeto a jerarquía.
Ciertamente, la claridad del sistema diseñado por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, al dar nueva redacción a los artículos 322 y ss. de la Ley Hipotecaria, quedó empañada por las reformas introducidas por dos de las denominadas Leyes de Acompañamiento. Nos referimos a las Leyes 53/2002, de 30 de diciembre y 62/2003, de 30 de diciembre.
Así, la primera de las Leyes citadas, y a través de su Disposición Adicional decimocuarta, modificó el párrafo quinto del artículo 327 de la Ley Hipotecaria a los efectos de permitir que el registrador pudiera poner de manifiesto el recurso a terceros que entendiera pudieran verse afectados por el mismo; igualmente, y en esa primera Ley de Acompañamiento, se otorgó legitimación al registrador para que pudiera recurrir la resolución de esta Dirección General cuando fuera estimatoria y revocatoria de su nota de calificación (párrafo cuarto del artículo 328 de la Ley Hipotecaria).
Por último, la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, modificó el párrafo sexto del artículo 328 de la Ley Hipotecaria, a los efectos de aplicar por primera vez en nuestro sistema administrativo un esquema de suspensión automática de la Resolución de esa Dirección General, por el simple hecho de que se interpusiera recurso frente a la misma; y, todo ello, al contrario de lo que sucede en el esquema contencioso-administrativo, sin tener ni siquiera que solicitar del juez la suspensión de la Resolución que se recurre.
De ese modo, y como resulta fácil de apreciar del esquema expuesto, bastaba que el registrador, cuya calificación hubiera sido revocada por esta Dirección General, estuviera disconforme con la Resolución de la misma para que, teniendo legitimación activa, pudiera interponer recurso y, además, dicho recurso, sin más y sin necesidad de prestación de garantía, suspendiera la ejecutoriedad de la Resolución de esta Dirección General.
Esa situación, que cabe calificar de absolutamente excepcional en nuestro sistema administrativo, vino a ser corregida por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre; y, decimos que esa situación era excepcional porque no existe supuesto en nuestro ordenamiento jurídico en el que se permita al inferior jerárquico recurrir frente a la decisión de su superior, en cuestiones atinentes al ejercicio de su función pública; y, además, porque en el procedimiento administrativo general, como se deduce del artículo 111 de la LRJPAC, la interposición de un recurso no suspende sin más la resolución recurrida, fuera de supuestos específicos en el que por razones muy concretas así se determine. Por último, su excepcionalidad su fundaba, incluso, en que el verdadero titular del derecho subjetivo a la inscripción que, la mayoría de las veces es voluntaria, observaba como el título y el negocio o acto jurídico documentado no accedía al Registro en virtud de una controversia –la planteada por el registrador-que le era absolutamente ajena.
Por ello, la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, retorna al esquema primigenio de recurso frente a la calificación negativa de registrador; de ahí, que se acote el ámbito de la legitimación del registrador para recurrir frente a una Resolución de esta Dirección General, admitiendo tan excepcional posibilidad sólo cuando la misma afecte a un derecho o interés específico del propio registrador (párrafo cuarto del artículo 328 de la Ley Hipotecaria); derecho o interés que nunca puede ser el de la mera legalidad –disconformidad con la decisión del superior jerárquico– sino específico del propio registrador, esto es, de su misma situación jurídica, y previa acreditación de cuál sea ese derecho o interés afectado por la Resolución de esta Dirección General revocatoria de su nota de calificación.
Y, por la razón expuesta, se derogó expresamente la posibilidad de que el registrador pusiera de manifiesto el recurso a quien tuviera por conveniente, pues tal hecho había ya ocasionado distorsiones que habían tenido que ser corregidas por esta Dirección General en vía de Resolución de recurso –por todas, Resolución de 14 de diciembre de 2004, en donde se tuvo que reinterpretar el citado párrafo en un sentido muy restrictivo, para evitar dilaciones innecesarias en la tramitación del recurso o que se diera traslado del mismo a quien carecía manifiestamente de interés en el recurso; esa Resolución ha sido confirmada por la Sentencia de la Audiencia Provincial de Barcelona de 12 de junio de 2006-; igualmente, y por las idénticas causas se derogó la posibilidad de suspensión automática de la Resolución de esta Dirección General por el simple hecho de que se hubiera interpuesto recurso frente a la misma.
Así, y como sucede respecto del recurso judicial frente a un acto administrativo, la ejecutoriedad de la resolución de ese acto (artículo 94 de la LRJPAC) no se suspende por la interposición del recurso, sino que es preciso en vía administrativa una decisión del órgano administrativo en tal sentido, que puede sujetar a garantía la suspensión, aplicándose idéntico criterio en la órbita judicial, pues compete al órgano judicial, previa solicitud del recurrente, adoptar las medidas cautelares que sean precisas (así, artículos 129 y ss. de la Ley 13/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa).
Lo expuesto, esto es, obligación de inscribir el título en el plazo a que se refiere el párrafo undécimo del artículo 327 de la Ley Hipotecaria, no se limita o excepciona por lo dispuesto en el inciso final de ese párrafo, pues obviamente, el mismo contemplaba una situación que ha sido alterada como consecuencia de las reformas introducidas en el régimen de recurso por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre. En efecto, desaparecida la suspensión automática de la Resolución de este Centro Directivo en virtud de la derogación expresa contenida en la Disposición Derogatoria de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, sólo cabe interpretar el citado inciso final en el sentido expuesto, esto es constancia de recurso en el que se hubiera acordado la suspensión de la ejecutoriedad de la Resolución de este Centro Directivo, ya que, al igual que el esquema contenciosoadministrativo, es el órgano judicial del orden jurisdiccional civil el único competente para acordar dicha medida cautelar, previa solicitud del recurrente; otra interpretación, haría inaplicable la Resolución de este Centro Directivo lo que, en sí mismo, sería contradictorio con el esquema diseñado en la Ley Hipotecaria por las Leyes 24/2001, de 27 de diciembre y 24/2005, de 18 de noviembre.
Y ello, retomando el criterio expuesto al inicio de este fundamento de derecho, porque el Legislador ha aplicado los principios del Derecho Administrativo al carácter y valor de las Resoluciones de este Centro Directivo. Por esta razón, es mayoritaria la doctrina judicial que ha negado la nulidad de la Resolución de esta Dirección General por el hecho de que se dicte transcurrido el plazo de tres meses a que se refiere el párrafo noveno, del artículo 327 de la Ley Hipotecaria.
En efecto, sería contrario con lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de la LRJPAC la sanción de nulidad de la Resolución extemporánea, puesto que, primero, la Administración está sujeta a un deber de resolver (artículo 42.1 de la LRJPAC); deber que no se excepciona en caso alguno, a salvo de lo dispuesto en el párrafo tercero de ese apartado primero del artículo 42 de la LRJPAC, en el que, en ningún caso, estarían las Resoluciones de esta Dirección General; segundo, porque tal sanción de nulidad contravendría el artículo 62.1 de la LRJPAC que especifica de modo tasado las causas de nulidad, no encontrándose entre ellas la resolución extemporánea y, tercero, porque con «ese alegato se viene a realizar [una] interpretación exorbitante y voluntarista del párrafo noveno del art. 327 de la LH, pues esta norma no instaura ningún régimen que por razón de su especialidad suponga en la estricta materia registral la inaplicación del régimen administrativo general pergeñado por los citados preceptos [artículos 42 y 43 de la LRJPAC], sino que únicamente viene a establecer el contenido que en la referida materia registral cabe atribuir a la falta de una respuesta administrativa expresa dentro del plazo inicialmente acotado para ello, quedando efectivamente subsistente el deber de la Administración de resolver expresa y motivadamente la cuestión frente a ella suscitada» (Sentencias del Juzgado de Primera Instancia de León n.º 2 de 1 de septiembre de 2006 y, en idéntico sentido de la Audiencia Provincial de Córdoba de 24 de enero de 2005).
Se añade en la citadas Sentencias que «dicho de otro modo, y partiendo de la naturaleza esencialmente administrativa del acto de calificación registral y de su ulterior revisión por la citada Dirección General, el artículo 318 de la LH, (…), no impide que realizada una calificación registral negativa de un documento público, (…), interpuesto recurso por dicho motivo ante la Dirección General de los Registros y del Notariado transcurrido (…) el plazo de tres meses (…) en los que el Centro Directivo debe de resolver, este Centro carezca ya de facultades y de la pertinente habilitación legal para dictar una extemporánea resolución expresa»
Concluyen ambas Sentencias invocando argumentos de carácter constitucional y de legalidad ordinaria en fundamento de su tesis. De entre los argumentos empleados, cabe citar que dado el procedimiento de recurso diseñado en la Ley Hipotecaria, de admitirse esa tesis –nulidad de la resolución extemporánea– «se dejaría en manos del propio registrador, cuya personal calificación se recurre, la posibilidad de esa superior revisión de su quehacer profesional, ya que le bastaría para ello no emitir el informe que legalmente le es exigido en el plazo establecido y superar con su hacer omisivo el lapso de tres meses».
Por último, y antes de aplicar las tesis expuestas al recurso que se somete a esta Dirección General, resulta evidente que la posición de subordinación jerárquica de los funcionarios calificadores, respecto de este Centro Directivo, se manifiesta en la obligatoriedad de acatar la doctrina de las Resoluciones de éste, cuando se resuelve recursos frente a calificaciones negativas; y ello, porque para poner fin a una situación de inseguridad jurídica el Legislador entendió que ante la dispar interpretación de un precepto efectuada por cualquier funcionario calificador, era competencia de esta Dirección General sentar la doctrina aplicable al caso en vía de recurso; doctrina que es de obligado acatamiento con sólo dos requisitos: primero, que se publique en el Boletín Oficial del Estado, para que sea de público conocimiento a todos los registradores y, segundo, que dicha resolución no fuera anulada por los Tribunales en sentencia firme.
Por ello, basta sólo la publicación en el periódico oficial sin más, para dotar a esa Resolución de obligatoriedad respecto de todos los funcionarios calificadores, ya que tal Resolución no es sino un acto administrativo dotado de ejecutividad y ejecutoriedad, sin que la interposición del recuso judicial frente a la misma, suspenda su eficacia. Y, por la razón expuesta, la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, modificó el párrafo décimo del artículo 327 de la Ley Hipotecaria para evitar interpretaciones gramaticales e interesadas, ajenas al espíritu de la Ley, consistentes en que la vinculación era de los Registros, pero no de los titulares del mismo; y, por esa razón, se tipificó como infracción grave el incumplimiento de las «resoluciones de carácter vinculante de la Dirección General de los Registros y del Notariado» (artículo 313.B) k) de la Ley Hipotecaria).
En efecto, los requisitos para que surja esa vinculación y su fundamento ha sido también expuesto en diversas Resoluciones de este Centro Directivo, como son las de 5 de mayo de 2005, 24, 26, 27 y 28 de septiembre de 2005 o, más recientemente, las que cita el recurrente en su recurso.
En tales Resoluciones se afirma que «como puede pues apreciarse de la simple lectura del artículo 327, párrafo décimo, de la Ley Hipotecaria, la vinculación y obligatoriedad para todos los Registros no depende de la firmeza de la Resolución; depende, simplemente, de que la misma se haya publicado en el periódico oficial expuesto, pues desde dicho momento y sin otro requisito será vinculante. Tal circunstancia es coherente con la naturaleza jurídica de las Resoluciones de esta Dirección general y resulta, igualmente, congruente con la naturaleza de la función pública registral y del funcionario que la presta, como a continuación se expondrá.
El carácter vinculante de las resoluciones de este Centro Directivo encuentra su fundamento en tres razones esenciales: primera, el carácter de funcionario público a todos los efectos del Registrador; segunda, su posición de subordinación jerárquica a esta Dirección General cuando ejerce su función pública; y, tercera y última, en la necesidad de dotar al sistema de seguridad jurídica preventiva de la necesaria predictibilidad, de modo que cualquier Registrador ante supuestos idénticos resuelva del mismo modo, para así evitar cualquier tipo de perjuicio a quien pretenda inscribir un acto o negocio jurídico en un Registro. Esta última razón se conecta, de modo natural, con las debidas garantías de las que disfruta el interesado frente a la Administración, pues no puede olvidarse que los Registros de la Propiedad, Mercantil y de Bienes Muebles son Administración a estos efectos, y sus resoluciones son actos de Administración fundados en Derecho privado que se dictan por un funcionario público.
Pues bien, comenzando por el análisis de la primera razón, resulta palmario que el Registrador es un funcionario público (artículo 274 de la Ley Hipotecaria) al que le está vedado criticar, desconocer o comentar, en su calificación o, en su caso, en el informe, las resoluciones de su superior jerárquico, es decir, de este Centro Directivo; y ello, como le ocurre a cualquier otro funcionario público, pues uno de los principios básicos de organización administrativa es el de jerarquía (artículo 103.3 de la Constitución).
Por otra parte, sería paradójica y, en cualquier caso, objeto de corrección disciplinaria –artículo 7.1 a) del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado– la conducta consistente en que un funcionario, de modo consciente y premeditado, resolviera en sentido contrario al que haya decidido su superior jerárquico, máxime cuando existe un pronunciamiento legal, claro y terminante que atribuye carácter vinculante a las resoluciones de ese superior jerárquico –cfr. artículo 327, párrafo décimo, de la Ley Hipotecaria.
Además y, entrando en el análisis del segundo y tercer fundamento de ese carácter vinculante, se ha reiterar que cuando el artículo 18 de la Ley Hipotecaria exige que el Registrador califique bajo su responsabilidad, no se está refiriendo a que dicho funcionario pueda calificar desconociendo las decisiones de su superior jerárquico. No resulta admisible, por un mero principio de seguridad jurídica, que un mismo negocio jurídico o precepto pueda ser objeto de múltiples y dispares interpretaciones, máxime cuando esta Dirección General ya ha resuelto sobre el sentido que se ha de dar a un concreto problema jurídico pues, en caso contrario, se estaría quebrando un principio de organización administrativa consagrado en la Constitución, como es el de jerarquía (artículo 103.3 de la Constitución), con la lógica ineficiencia e inseguridad que se traslada al ciudadano; y todo ello, sin justificación alguna.»
3. Aplicando la doctrina precedente al caso examinado, resulta evidente que el registrador ha incumplido la legalidad registral vigente, pues so capa de un recurso judicial no puede suspender la ejecutoriedad de la Resolución de este Centro Directivo de 19 de abril de 2006, ya que tal posibilidad ha desaparecido del ordenamiento jurídico en virtud de la derogación expresa contenida en la disposición derogatoria única de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, que entró en vigor el día 20 de noviembre de 2005.
En efecto, según se recoge en los hechos de esta Resolución, este Centro Directivo dictó una Resolución –de 19 de abril de 2006–, por la que se revocaba la nota de calificación del funcionario calificador. Revocada su nota y notificada en debida forma la Resolución, el funcionario calificador debe, de conformidad con el párrafo undécimo del artículo 327 de la Ley Hipotecaria, inscribir el título en los términos que resulten del mismo y de la Resolución revocatoria de su nota de calificación. Dicha inscripción debe efectuarse una vez que haya transcurrido dos meses desde la publicación de la Resolución en el Boletín Oficial del Estado y, por tanto, en los quince días siguientes al transcurso de este plazo.
Dicha obligación no se excepciona porque se haya interpuesto recurso judicial frente a la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, siendo así que, sólo y en su caso, habría lugar a dicha suspensión de la inscripción si el juez, previa solicitud del recurrente, adopta la pertinente medida cautelar, como se ha expuesto en el fundamento de derecho precedente.
Ahora bien, debemos añadir que en el caso examinado se da una especialidad consistente en que el funcionario calificador ha incumplido con el deber de inscribir que se deriva del artículo 327, párrafo undécimo de la Ley Hipotecaria; y, que dicha situación ha podido causar daño o perjuicio a los otorgantes del título sujeto a inscripción y al notario autorizante del mismo.
Por ello, y para evitar que el registrador reitere su conducta se le ordena que en el plazo de quince días a contar desde la notificación de esta resolución proceda sin dilación de clase alguna a inscribir el título en el Registro del que es titular, pues resulta evidente que de aplicarse el plazo a que se refiere el párrafo undécimo del artículo 327 de la Ley Hipotecaria, se estaría demorando en dos meses y sin causa alguna la inscripción del título, cuando en virtud del acatamiento debido por el funcionario a este Centro Directivo, dicho título debiera constar ya inscrito y, ni siquiera, debiera haberse dado la situación que se analiza y resuelve por esta Dirección General. En otras palabras, en el caso presente no puede retrasarse más tiempo la inscripción, pues podría sufrir más perjuicio el otorgante y, en su caso, el notario recurrente esperando otros dos meses a contar desde la publicación de esta Resolución en el Boletín Oficial del Estado, ya que con tal proceder se estaría demorando varios meses más, la inscripción de un título en el Registro que debiera haberse inscrito, como mínimo, hace tres meses.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
10 y 13 noviembre 2006
Valor de las Resoluciones de la Dirección General.- Idéntica reflexión debe predicarse del valor vinculante de las resoluciones de esta Dirección General una vez publicadas en el Boletín Oficial del Estado, mientras no se anulen por los Tribunales (artículo 327, párrafo décimo) y de las razones en que descansa esa vinculación (Con estas palabras comienza la segunda cuestión previa que se aborda en esta Resolución, antes de entrar en el fondo del asunto).
Así, el registrador no puede en el ejercicio de su función calificadora desconocer la doctrina expuesta por su superior jerárquico –Dirección General de los Registros y del Notariado (artículo 259 de la Ley Hipotecaria)–, aun cuando disienta de ella, pues el registrador no es un juez del que es carácter insoslayable su independencia (artículo 117 de la CE), sino un funcionario público que debe ejercer su función con plena sumisión a los principios de legalidad y jerarquía, siendo así que el primero le impone acatar las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando resuelve recursos frente a calificaciones negativas (vid. «ut supra» artículo 327, párrafo 10, de la Ley Hipotecaria) y el segundo funda esa sumisión a tal órgano superior, pues el registrador ejerce una función pública en el ámbito de una Administración jerarquizada, siendo así que tras la Constitución el artículo 18 de la Ley Hipotecaria no puede entenderse en el sentido de que cada funcionario calificador pueda calificar un título como entienda oportuno y, por tanto, desconociendo la doctrina de su superior jerárquico, habiendo tenido expresa plasmación este principio en la misma Ley Hipotecaria (por todas, Resolución de 13 de noviembre de 2006 de la Dirección General de los Registros y del Notariado).
Por ello, se debe reiterar, una vez más, y «ad pedem litteram» lo que se sostuvo en dicha Resolución de 13 de noviembre de 2006, con relación a dicha vinculación. Se afirmaba que « resulta evidente que la posición de subordinación jerárquica de los funcionarios calificadores, respecto de este Centro Directivo, se manifiesta en la obligatoriedad de acatar la doctrina de las Resoluciones de éste, cuando se resuelve recursos frente a calificaciones negativas; y ello, porque para poner fin a una situación de inseguridad jurídica el Legislador entendió que ante la dispar interpretación de un precepto efectuada por cualquier funcionario calificador, era competencia de esta Dirección General sentar la doctrina aplicable al caso en vía de recurso; doctrina que es de obligado acatamiento con sólo dos requisitos: primero, que se publique en el «Boletín Oficial del Estado», para que sea de público conocimiento a todos los registradores y, segundo, que dicha resolución no fuera anulada por los Tribunales en sentencia firme.
Por ello, basta sólo la publicación en el periódico oficial sin más, para dotar a esa Resolución de obligatoriedad respecto de todos los funcionarios calificadores, ya que tal Resolución no es sino un acto administrativo dotado de ejecutividad y ejecutoriedad, sin que la interposición del recuso judicial frente a la misma, suspenda su eficacia. Y, por la razón expuesta, la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, modificó el párrafo décimo del art. 327 de la Ley Hipotecaria para evitar interpretaciones gramaticales e interesadas, ajenas al espíritu de la Ley, consistentes en que la vinculación era de los Registros, pero no de los titulares del mismo; y, por esa razón, se tipificó como infracción grave el incumplimiento de las «resoluciones de carácter vinculante de la Dirección General de los Registros y del Notariado» [art. 313.B).k) de la Ley Hipotecaria].
En efecto, los requisitos para que surja esa vinculación y su fundamento ha sido también expuesto en diversas Resoluciones de este Centro Directivo, como son las de 5 de mayo de 2005 y 28 de septiembre de 2005 o, más recientemente, las que cita el recurrente en su recurso.
En tales Resoluciones se afirma que «como puede pues apreciarse de la simple lectura del art. 327, párrafo décimo, de la Ley Hipotecaria EDL1946/59, la vinculación y obligatoriedad para todos los Registros no depende de la firmeza de la Resolución; depende, simplemente, de que la misma se haya publicado en el periódico oficial expuesto, pues desde dicho momento y sin otro requisito será vinculante.
Tal circunstancia es coherente con la naturaleza jurídica de las Resoluciones de esta Dirección general y resulta, igualmente, congruente con la naturaleza de la función pública registral y del funcionario que la presta, como a continuación se expondrá.
El carácter vinculante de las resoluciones de este Centro Directivo encuentra su fundamento en tres razones esenciales: primera, el carácter de funcionario público a todos los efectos del Registrador; segunda, su posición de subordinación jerárquica a esta Dirección General cuando ejerce su función pública; y, tercera y última, en la necesidad de dotar al sistema de seguridad jurídica preventiva de la necesaria predictibilidad, de modo que cualquier Registrador ante supuestos idénticos resuelva del mismo modo, para así evitar cualquier tipo de perjuicio a quien pretenda inscribir un acto o negocio jurídico en un Registro.
Esta última razón se conecta, de modo natural, con las debidas garantías de las que disfruta el interesado frente a la Administración, pues no puede olvidarse que los Registros de la Propiedad, Mercantil y de Bienes Muebles son Administración a estos efectos, y sus resoluciones son actos de Administración fundados en Derecho privado que se dictan por un funcionario público.
Pues bien, comenzando por el análisis de la primera razón, resulta palmario que el Registrador es un funcionario público (art. 274 de la Ley Hipotecaria) al que le está vedado criticar, desconocer o comentar, en su calificación o, en su caso, en el informe, las resoluciones de su superior jerárquico, es decir, de este Centro directivo; y ello, como le ocurre a cualquier otro funcionario público, pues uno de los principios básicos de organización administrativa es el de jerarquía (art. 103.3 de la Constitución).
Por otra parte, sería paradójica y, en cualquier caso, objeto de corrección disciplinaria –art. 7.1.a) del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado– la conducta consistente en que un funcionario, de modo consciente y premeditado, resolviera en sentido contrario al que haya decidido su superior jerárquico, máxime cuando existe un pronunciamiento legal, claro y terminante que atribuye carácter vinculante a las resoluciones de ese superior jerárquico –cfr. art. 327, párrafo décimo, de la Ley Hipotecaria.
Además y, entrando en el análisis del segundo y tercer fundamento de ese carácter vinculante, se ha reiterar que cuando el art. 18 de la Ley Hipotecaria exige que el Registrador califique bajo su responsabilidad, no se está refiriendo a que dicho funcionario pueda calificar desconociendo las decisiones de su superior jerárquico. No resulta admisible, por un mero principio de seguridad jurídica, que un mismo negocio jurídico o precepto pueda ser objeto de múltiples y dispares interpretaciones, máxime cuando esta Dirección General ya ha resuelto sobre el sentido que se ha de dar a un concreto problema jurídico pues, en caso contrario, se estaría quebrando un principio de organización administrativa consagrado en la Constitución, como es el de jerarquía (art. 103.3 de la Constitución), con la lógica ineficiencia e inseguridad que se traslada al ciudadano; y todo ello, sin justificación alguna.».
Y si reiteramos extensamente esa doctrina es para advertir al funcionario calificador de la necesidad de que sujete su calificación al contenido de tal doctrina cuando existe identidad de supuesto, como es el caso analizado en el presente recurso, evitando con ello daño y perjuicio al interesado en la inscripción, dilación injustificada en el despacho de los documentos y, en suma, un menoscabo infundado de la necesaria agilidad que ha de exigírsele en el ejercicio de su función pública, evitando situaciones de inseguridad jurídica.
Por último, y antes de abordar el fondo del recurso interpuesto, se ha de señalar, en línea con lo que se sostuvo en la Resolución de 4 de junio de 2007, que es plenamente recurrible la denegación del asiento de presentación (artículos 249 y 258.4 de la Ley Hipotecaria), debiendo tramitarse tal recurso a través del procedimiento previsto en los artículos 322 y siguientes de la Ley Hipotecaria, pues nos encontramos ante una calificación en sentido estricto. En el supuesto analizado, no obstante, esta cuestión es pacífica. Se incluye, pues, esta mención a los solos efectos de reiterar la plena aplicación de la doctrina contenida en aquella resolución y la vinculación de todos los registradores a la misma.
11 (2 Rs.) febrero 2008
Valor de las resoluciones de la Dirección General.- 1. Como cuestión previa a la resolución de este expediente, es preciso preguntarse sobre la admisibilidad del presente recurso, habida cuenta de la anterior presentación y posterior desestimación por silencio de otro previo contra nota de calificación anterior del mismo contenido (en que se suspendía la inscripción del mismo derecho por el mismo defecto). Es decir, es necesario preguntarse por el alcance y fortaleza que haya que reconocer a las resoluciones dictadas por esta Dirección General que no hayan sido recurridas en plazo ante la jurisdicción ordinaria. Una respuesta que no es posible ensayar sin abordar previamente otras dos cuestiones (la resolución de este recurso puede verse en el apartado “CALIFICACIÓN. De documentos que han sido objeto de un recurso).
8 marzo 2012
Valor de las resoluciones de la Dirección General.- Se deniega por el registrador de la Propiedad de Aguilar de la Frontera la práctica del asiento de presentación de un documento judicial, por cuanto, según resulta de la nota de calificación, «este mismo documento fue presentado en este Registro, recayendo tras nota denegatoria, calificaciones sustitutorias, Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, Sentencia del Juzgado y la última sentencia firme recaída en la Audiencia Provincial de Córdoba 517/2011, y todas confirman la no practica de la inscripción solicitada y produciendo por tanto efecto de cosa juzgada». La resolución de este recurso puede verse en el apartado “CALIFICACIÓN. De documentos que han sido objeto de un recurso”.
7 diciembre 2012
[1] La cuestión de fondo que motivó esta Resolución puede verse en el epígrafe “RECONSTITUCIÓN REGISTRAL. Efectos de su realización fuera de plazo” (Resolución de 3 de marzo de 1956 y no al pie de la misma).
[2] Resoluciones dictadas en recursos contra la calificación de Registradores Mercantiles.
