RESUMEN DE LA LEY 7/2022, DE 8 DE ABRIL, DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS

 

Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

 

Breve Resumen:

Esta ley trata de reducir la producción de residuos y regula su tratamiento, basándose en un principio de jerarquía de residuos y pensando en la economía circular. Regula dos impuestos, sobre ciertos plásticos y sobre vertederos e incineración. Exige manifestación en las transmisiones y obras nuevas sobre si se han realizado actividades potencialmente contaminantes o no. Actuación registral (notas marginales, comunicaciones e informe).

Introducción.

Se pretende con esta Ley reducir al mínimo los efectos negativos de la generación y gestión de los residuos en la salud humana y el medio ambiente. Para ello, trata de potenciar también la economía circular, lo que permitirá hacer un uso más eficiente de los recursos, al ser muchos de ellos reciclados y evitar que la gestión de residuos descanse, como hasta ahora preponderantemente en el vertedero.

Trata también de luchas contra el cambio climático y proteger el medio marino, especialmente de plásticos, avanzando en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, incluidos en la Agenda 2030.

La normativa europea sobre la materia ha tenido influencia decisiva sobre nuestra regulación interna:

– La Directiva 2008/98/CE (Directiva Marco de residuos) pretendía transformar la Unión Europea en una «sociedad del reciclado» y contribuir a la lucha contra el cambio climático. Estableció el principio de jerarquía de residuos que explicita el orden de prioridad en las actuaciones en materia de residuos: prevención de residuos, preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización incluida la energética y, por último, la eliminación de los residuos.

– La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados incorporó al ordenamiento jurídico interno la Directiva Marco de residuos, a la vez que revisó la regulación en la materia existente en España que databa del año 1998. Entre otras novedades, incorporó el principio de jerarquía de residuos y revisó el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados. Ver resumen de la Ley 22/2011. Ver resumen del Reglamento de 2005 (de la anterior Ley de 1998)

– En 2015, la Comisión Europea aprobó el Plan de Acción en materia de economía circular en cuya ejecución se aprueba la Directiva (UE) 2018/851, que modifica la Directiva 2008/98/CE para avanzar en la economía circular, armonizar, mejorar la información y trazabilidad de los residuos y reforzar la gobernanza en este ámbito.

– La presente Ley incorpora a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva (UE) 2018/851:

  —refuerza la aplicación del principio de jerarquía mediante la obligatoriedad del uso de instrumentos económicos,

  –se fortalece la prevención de residuos incluyendo medidas para contribuir a los ODS relativos al desperdicio alimentario y a las basuras marinas,

  –se incrementan a medio y largo plazo los objetivos de preparación para la reutilización y reciclado de los residuos municipales

  –obligatoriedad de nuevas recogidas separadas, entre otros, para los biorresiduos, los residuos textiles y los residuos domésticos peligrosos

  –requisitos mínimos obligatorios que deben aplicarse en el ámbito de la responsabilidad ampliada del productor

  –y se amplían los registros electrónicos para, entre otras, las actividades relacionadas con los residuos peligrosos, tanto sobre su producción como sobre su gestión.

Los plásticos merecen referencia aparte, por su crecimiento exponencial de uso debido a su versatilidad y ligereza, por los graves problemas de reciclado que provocan (sólo se recicla ¼ de lo recogido) y el deterioro del medio ambiente, especialmente marino. Se suele degradar muy lentamente y, cuando lo hace, puede mantenerse en partículas de tamaño micro o incluso nano, con perniciosos efectos, incluso para la salud. En 2020, los plásticos alcanzaban el 75,9 % de los residuos registrados en playas, por lo que esta ley se pretende minimizar la llegada al mar de residuos plásticos y asimismo contribuir al buen estado ecológico de los mares.

En la nueva economía del plástico, el diseño y la producción han de respetar plenamente las necesidades de reutilización, reparación y reciclado, así como el desarrollo y la promoción de materiales más sostenibles. La Directiva (UE) 2019/904 busca reducir el impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, especialmente, los de un solo uso).

Esta ley también incorpora la citada directiva, estableciendo medidas aplicables a aquellos productos de plástico de un solo uso que más frecuentemente aparecen en basuras marinas y a todos los productos de plástico fragmentable. Puede llegarse a la restricción para determinados productos, sobre todo si son sustituibles.

 

Título Preliminar.

Contiene dos capítulos:

El primer capítulo está dedicado a las disposiciones de carácter general e incluye el objeto y finalidad, las definiciones y ámbito de aplicación, la regulación de los conceptos de subproducto y del fin de la condición de residuo y se cierra con la clasificación de los residuos de conformidad con la Lista Europea de Residuos y los mecanismos para su posible reclasificación.

Esta Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico aplicable a la puesta en el mercado de productos en relación con el impacto en la gestión de sus residuos, así como el régimen jurídico de la prevención, producción y gestión de residuos, incluyendo el establecimiento de instrumentos económicos aplicables en este ámbito, y el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados.

Esta Ley tiene por finalidad la prevención y la reducción de la generación de residuos y de los impactos adversos de su generación y gestión, la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de la eficiencia de dicho uso con el objeto de, en última instancia, proteger el medio ambiente y la salud humana y efectuar la transición a una economía circular y baja en carbono con modelos empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles para garantizar el funcionamiento eficiente del mercado interior y la competitividad de España a largo plazo.

En cuanto a las definiciones, enumeramos algunas de las recogidas en el extenso artículo 2: «autoridad competente», «economía circular», «envase», «punto limpio» «residuos de construcción y demolición», «residuos alimentarios», «valorización de materiales», «relleno», «residuos municipales», «tratamiento intermedio», «productor del producto», «residuo peligroso», «suelo contaminado», «compost», «plástico», «producto de plástico de un solo uso», «plástico biodegradable»…

En concreto, se define así al «Suelo contaminado»: “aquel cuyas características han sido alteradas negativamente por la presencia de componentes químicos de carácter peligroso procedentes de la actividad humana en concentración tal que comporte un riesgo inaceptable para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios y estándares que se determinen por el Gobierno.”

El ámbito de aplicación se determina en el artículo 3. Se incluyen todo tipo de residuos (con exclusiones), algunos productos de plástico (como los un solo uso o el plástico oxodegradable o artes de pesca) y los suelos contaminados.

También aclara a qué no se aplica como emisiones a la atmósfera, los suelos excavados con ciertos límites, los residuos radiológicos (ver reciente regulación), o las aguas residuales (en lo tratado por normas especiales), entre otros.

El capítulo II está dedicado a los principios de la política de residuos y a las competencias administrativas. Se refuerza la aplicación del principio de jerarquía de residuos.

Para sufragar los costes de la gestión de los residuos, las entidades locales han de disponer de una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, diferenciada y específica para los servicios que deben prestar en relación con los residuos de su competencia, tasas que deberían tender hacia el pago por generación (art.11). Ver también la D.F.1ª que modifica la Ley de Haciendas Locales.

Debido a que son varias las administraciones públicas que intervienen en la gestión de los residuos, se definen las competencias administrativas de cada una de ellas, especificando las competencias en materia de economía circular (art. 12). Y se mantiene la Comisión de Coordinación en materia de residuos, por su buen funcionamiento (art. 13).

 

Título I. Instrumentos de la política de residuos.

Siguiendo las líneas marcadas por la Directiva Marco de residuos, sus tres artículos regulan los Programas de prevención (art. 14), los Planes y programas de gestión de residuos (art. 15) y las medidas e instrumentos económicos (art. 16).

Entre las medidas destaca el establecimiento de un impuesto aplicable al depósito de residuos en vertedero, a la incineración y a la coincineración de residuos, regulado en el título VII de la ley.

 

Título II. Prevención de residuos.

Este título establece objetivos y medidas específicas para romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación de residuos.

Se trata de un título nuevo respecto a la anterior Ley, que incluye objetivos concretos y cuantificables en materia de prevención de la generación de residuos. Por ejemplo, en 2030, el peso de los residuos se reducirá un 15 % respecto a los generados en 2010

Se hace un especial hincapié en la reducción de envases, fomentando el uso de fuentes de agua potable y de envases reutilizables, especialmente en el sector de la hostelería y restauración.

Se incluye un artículo específico en el que se recogen las medidas de prevención procedentes de la Directiva (UE) 2018/851, entre las que destacan la promoción de modelos de producción y consumo sostenibles y el diseño de productos que sean eficientes y duraderos en términos de vida útil, así como la reducción de la generación de residuos en el sector industrial, de extracción de minerales y en la construcción.

Los productores de residuos peligrosos estarán obligados a disponer de un plan de minimización que incluya las prácticas adoptadas para reducir la cantidad de residuos peligrosos generados y su peligrosidad y a informar cada tres años a la comunidad autónoma de los resultados.

El artículo 19 se dedica a la reducción de la generación de los residuos alimentarios, que deben contar con un apartado específico en los programas de prevención y se establecen algunas medidas específicas dirigidas a las industrias alimentarias, las empresas de distribución y de restauración colectiva.

 

Título III. Producción, posesión y gestión de los residuos.

Este título desarrolla las obligaciones de los productores y de los gestores de residuos y está formado por tres capítulos:

En el capítulo I, se recogen las obligaciones de los productores iniciales u otros poseedores de residuos, relativas a la gestión de sus residuos, así como las relativas al almacenamiento, mezcla, envasado y etiquetado de sus residuos. El art. 22 se dedica a los residuos domésticos peligrosos.

El capítulo II trata de las obligaciones de los gestores de residuos. En concreto el artículo 30 trata de los residuos de construcción y demolición.

Y en el capítulo III, se regulan las comunicaciones y autorizaciones de las actividades de producción y gestión de residuos (y cuándo no son necesarias). Su último artículo se dedica al restablecimiento de la legalidad ambiental.

 

Título IV. Responsabilidad ampliada del productor del producto.

Recogiendo la regulación establecida al respecto en la Directiva (UE) 2018/851, se divide el título en dos capítulos,

El capítulo I recoge las obligaciones del productor. La Ley prevé que, mediante real decreto, puedan establecerse una serie de medidas de obligado cumplimiento para los productores, relativas, por ejemplo, al diseño de los productos de forma que se reduzca su impacto ambiental, al establecimiento de sistemas de depósito para la devolución de lo depositado y el retorno del producto para su reutilización o del residuo para su tratamiento, a responsabilizarse total o parcialmente de la gestión de los residuos y a asumir la responsabilidad financiera de estas actividades, entre otras.

Se regulan también los requisitos que se deben cumplir cuando tales obligaciones sean asumidas por los productores de producto de forma voluntaria, así como la figura del representante autorizado del productor del producto.

El capítulo II, con 4 secciones, regula los requisitos mínimos generales aplicables al régimen de responsabilidad ampliada del productor, que puede asumirse de manera individual o de forma colectiva.

Los sistemas individuales y colectivos deberán suscribir las fianzas, seguros o garantías financieras, que se establezcan en cada caso en los reales decretos que regulen la responsabilidad ampliada del productor en cada flujo de residuos (art. 51). Los sistemas colectivos deberán presentar cada año a la Comisión de Coordinación en materia de residuos sus cuentas anuales auditadas externamente y aprobadas (art. 53).

 

Título V. Reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.

Este nuevo título transpone la Directiva (UE) 2019/904, de 5 de junio, de título similar.

Para la reducción del consumo de determinados productos de plástico de un solo uso, que aparecen en la parte A el anexo IV, el artículo 55 fija objetivos como el de que, en 2030, se ha de conseguir una reducción del 70 % en peso, con respecto a 2022.

Se prohíben determinados productos de plástico como los del apartado B del anexo IV, los fabricados con plástico oxodegradable o las microesferas de menos de 5 mm.

Asimismo, se contemplan otras medidas relativas al diseño de recipientes de plástico para bebidas, al marcado de una serie de productos de plástico de un solo uso, así como de concienciación para informar a los consumidores con el fin de reducir el abandono de basura dispersa.

En relación con las botellas de plástico, se regulan objetivos de recogida separada para su reciclaje por los que, a más tardar en 2029, alcanzará el 90 % en peso respecto al introducido en el mercado.

Finalmente, se prevé la integración de las medidas contenidas en este título en los programas que se establezcan para la protección del medio marino y en materia de aguas y se salvaguarda el cumplimiento de la legislación alimentaria de la Unión Europea en higiene y seguridad.

 

Título VI. Información en la gestión de residuos.

Con objeto de mejorar la trazabilidad y aumentar la transparencia en la gestión de los residuos, se dedica el título VI a la información sobre residuos.

Se regula, en el artículo 63, el Registro de producción y gestión de residuos que incorpora la información relativa a los productores y gestores de residuos, procedente de los registros de las comunidades autónomas que apuntarán las comunicaciones y autorizaciones que deriven de esta ley y sus normas de desarrollo.

El artículo 64 regula el archivo electrónico cronológico, el cual es obligatorio para las entidades o empresas registradas, así como para los productores de residuos no peligrosos de más de 10 toneladas al año y debe incluir la información relativa a las operaciones de producción y gestión de residuos.

También enviarán anualmente una memoria resumen de la información contenida en el archivo cronológico a las comunidades autónomas. También estarán obligados a remitir dicha memoria anual, los productores de residuos peligrosos, las entidades y empresas que transportan residuos peligrosos con carácter profesional y las que actúan como negociantes y agentes de residuos peligrosos, así como las personas físicas o jurídicas que lleven a cabo una valorización o eliminación de residuos sin instalación, o en instalaciones móviles.

Y se regula el Sistema electrónico de Información de Residuos (eSIR) constituido por los registros, plataformas y herramientas informáticas que permiten disponer de la información necesaria para realizar el seguimiento y control de la gestión de los residuos y suelos contaminados en España (art. 66).

 

Título VII. Medidas fiscales para incentivar la economía circular.

Desarrolla, en dos capítulos, dos instrumentos económicos en el marco de los residuos cuya finalidad es reducir la generación de residuos y mejorar la gestión de aquellos residuos cuya generación no se pueda evitar, mediante la imposición sobre los tratamientos situados en posiciones inferiores de la jerarquía de residuos (depósito en vertedero, incineración y coincineración). De este modo se favorece la economía circular.

El capítulo I se dedica al impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables. Se articula como un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre la utilización en el territorio español de envases que, conteniendo plástico, no son reutilizables. Ejemplos: vasos de plástico o los rollos de plástico para embalar.

El hecho imponible es la fabricación, la importación o la adquisición intracomunitaria de estos envases. Se determinan supuestos de no sujeción y el momento de devengo. Son contribuyentes los que realicen la fabricación, importación o adquisición intracomunitaria.

La base imponible estará constituida por la cantidad de plástico no reciclado, expresada en kilogramos, contenida en los productos objeto del impuesto. El tipo impositivo es de 0,45 euros por kilogramo. También se regulan deducciones, las devoluciones, normas de gestión, infracciones y sanciones.

El capítulo II establece la regulación de un Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos. Con ello, se extiende a todas las comunidades autónomas.

Se configura como impuesto estatal aplicable en todo el territorio español y de carácter indirecto. Puede ser cedido a las comunidades autónomas, que también podrán asumir las competencias de gestión de esta figura.

El hecho imponible recae sobre la entrega de residuos para su eliminación en vertederos, para su eliminación o valorización energética en instalaciones de incineración o de coincineración, ya sean de titularidad pública o privada, pero se prevén determinadas exenciones.

El impuesto se devengará cuando se realice el depósito de los residuos en el vertedero o en el momento de la incineración o coincineración. Son contribuyentes los que realicen el hecho imponible. Son sujetos pasivos como sustitutos del contribuyente los gestores de los vertederos, o de las instalaciones cuando sean distintos de quienes realicen el hecho imponible.

La base imponible estará constituida por el peso de los residuos depositados. El tipo impositivo para el cálculo de la cuota íntegra varía en función del tipo de instalación de tratamiento y del tipo de residuo. Los tipos fijados en esta ley pueden ser incrementados por las comunidades autónomas. También se regulan las normas generales de aplicación del impuesto, infracciones y sanciones.

Ver D.Ad. 21ª sobre la continuidad en la gestión por las comunidades autónomas que ya habías creado este Impuesto. Ver también D.Tr.8ª.

 

Título VIII. Suelos contaminados.

Nota: el resumen de este título es una segunda versión del 21 de mayo de 2022 al que, posteriormente, se le han añadidos criterios de la DGSJGP.

Este es el título que más afecta a la actividad notarial y registral, especialmente los artículos 98 y 99. Su regulación es, en muy buena medida, continuadora de la de la Ley 22/2011, de 28 de julio, pero muy ampliada.

El artículo 98 regula las actividades potencialmente contaminantes de los suelos, cuya lista será aprobada reglamentariamente, debiendo los titulares de las actividades remitir información a las CCAA.

  A) Títulos afectados:

En cuanto a los propietarios de fincas, están obligados:

a) “con motivo de la transmisión de cualquier derecho real sobre los mismos, a declarar en el título en el que se formalice la transmisión si se ha realizado o no en la finca transmitida alguna actividad potencialmente contaminante del suelo”.

b) Esta manifestación “habrá de realizarse también por el propietario en las declaraciones de obra nueva por cualquier título”.

c) Y también en “las operaciones de aportación de fincas y asignación de parcelas resultantes en las actuaciones de ejecución urbanística.”

Estas letras las hemos puesto nosotros para la mejor comprensión de los supuestos, pero no están en la ley.

¿Qué título material de transmisión?:  Claramente, se aplica a las trasmisiones intervivos, tanto onerosas como gratuitas. Una interpretación teleológica -que no ha triunfado- excluiría a los títulos hereditarios, pues el heredero se coloca, como regla general, en la posición jurídica del causante. Podría haber casos dudosos como los de entregas de legados. Literalmente, el legislador no distingue el tipo de transmisión. Para no extender en demasía el ámbito, quedarían fuera las disoluciones de comunidad, pues el adjudicatario ya era propietario.  

No obstante, la DG extiende el ámbito a las transmisiones mortis causa, en particular a los herederos que son continuadores de las relaciones del causante; no así, los legatarios que no tienen la consideración de sucesores sino de adquirentes. Ver criterios en el resumen de la Resolución de 12 de agosto de 2022. Sin embargo, no exige esta declaración en las disoluciones de comunidad (R. 27 de diciembre de 2023). 

¿Qué título formal?: Ahora se extiende la obligación de declarar a cualquier documento de transmisión y no sólo a las escrituras públicas. Por tanto, también se extiende a documentos administrativos, judiciales (como un auto de adjudicación) o privados (aunque no sean inscribibles).

¿Desde qué fecha? Desde la entrada en vigor de la ley el 10 de abril de 2022. En las ejecuciones judiciales o administrativas deberá de compararse con la fecha del remate. En las elevaciones a público de transmisiones en documento privado, la fecha de la escritura, salvo que el documento privado tenga fecha fehaciente.

Qué personas han de declarar: Han de ser los propietarios según el texto literal. Pero también parece razonable extenderlo al transmitente de un derecho real como un usufructo o una concesión (este no es el criterio de la DG). En el caso de los autos de adjudicación o enajenaciones administrativas (Agencia Tributaria, Seguridad Social…), si no se ha hecho la indagación dentro del procedimiento, la declaración podría hacerla el adquirente, aplicando la analogía a la solución adoptada con respecto a la situación arrendaticia.

Según la DG, no es aplicable al titular de cualquier otro derecho real (por ejemplo, usufructo) que dispusiera de su derecho. Ver criterios en el resumen de la Resolución de 12 de agosto de 2022

Respecto de qué bienes: Es una de las materias que más debate está suscitando. Doy aquí mi opinión (que puede evolucionar atendiendo a la aplicación práctica y criterios de la DG, pues conviene unificar criterios cuanto antes):

• Se utiliza el genérico “personas propietarias de fincas”, lo que incluiría, en una interpretación literalista, hasta las de las viviendas en altura de una propiedad horizontal.
• Sin embargo, más adelante con la expresión “sobre los mismos” se hace referencia claramente a los suelos contaminados (o simplemente a los suelos). Por ello, es lógico interpretar que la declaración sea exigible sólo cuando se transmita un trozo físico de la superficie terrestre o de su subsuelo. Se aplicaría también cuando se transmita una cuota indivisa o un inmueble con derecho de uso sobre un trozo de terreno.
• Por ello, mediante esta interpretación, normalmente los elementos de una división horizontal quedarían al margen de la exigencia de declaración (pues no sería suficiente argumento, por razones teleológicas, el que la transmisión de un piso implique la de una cuota del solar).
• Sin embargo, como excepción al punto anterior, cabe interpretar que podría ser aplicable a algunos supuestos, si hay asentamiento directo sobre el suelo: bajos con patio, naves industriales… Hay mucha casuística fronteriza.

Criterios de la DG:

Con arreglo a las resoluciones de 12 de agosto de 2022, la manifestación impuesta en el artículo 98.3 Sí es exigible:

1) En las transmisiones de terrenos (suelos), sean rústicos o urbanos, onerosas o gratuitas.

2) En las transmisiones de viviendas unifamiliares o aisladas en las que no se realice una actividad comercial o industrial porque el dominio se proyecta sobre el suelo directamente y no de una forma ideal.

3) En la transmisión de una vivienda unifamiliar pareada en régimen de propiedad horizontal que dispone de un terreno o jardín.

Por el contrario, la manifestación no es exigible:

1) Cuando se trata de actos de gravamen.

2) Elementos que forman parte de un régimen de propiedad horizontal salvo las escasas excepciones indicadas

¿Cuáles son las actividades potencialmente contaminantes? El comienzo del artículo 98 prevé una regulación reglamentaria. Pero, mientras tanto, sigue vigente el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados, que no está derogado (tampoco por esta Ley) y cuyo Anexo I (actualizado en 2017) las enumera. Dentro de una larga lista se encuentra el «Depósito y almacenamiento de mercancías peligrosas no gaseosas a granel».

¿Y si no ha habido actividad?: La declaración ha de hacerse tanto haya habido actividad potencialmente contaminante como cuando no la ha habido. En esto el texto actual se diferencia también de la redacción anterior donde sólo estaban obligados los que hubieran hecho una actividad potencialmente contaminante.

¿Quién pudo haber realizado la actividad que hay que declarar? No sólo el propietario que transmite, sino también los anteriores, un poseedor, un arrendatario, incluso un precarista o un okupa. El legislador utiliza el reflexivo «si se ha realizado…», no sólo si la ha realizado el transmitente. lo que dificulta llegar a la certeza sobre la aseveración.

De todos modos la DG, en Resolución de 23 de enero de 2023 ha suavizado sobremanera la declaración, pues acepta como válida la mera declaración de que «no le consta» al declarante que se hayan realizado este tipo de actividades.

Obras nuevas. Las letras b) y c) son nuevas. Respecto a las obras nuevas, si se otorgan dos títulos –en construcción y fin de obra– creo que procede que la declaración esté en ambos porque puede haber importantes diferencias temporales entre los dos otorgamientos y la Ley no distingue. Se extiende la exigencia a las obras antiguas por la misma razón. Más dificultad arroja el caso de las ampliaciones de obra nueva que no aumenten la superficie ocupada por el suelo o el subsuelo. Aun así, me inclino por considerar exigible la declaración, por la razón indicada de que la Ley no distingue y, porque este tipo de actuaciones pueden ser agresivas para el terreno en sí, aunque, una vez terminadas, sólo se plasmen en altura.

Criterio de la DG: En todo tipo de declaración de obra nueva, sea por antigüedad (artículo 28.4 TRLS), o con licencia (artículo 28.1 TRLS); tanto iniciada como terminada. Ver resoluciones de 12 de agosto de 2022,

Actuaciones de ejecución urbanística. Respecto a la letra c) lo más razonable es centrar los supuestos en operaciones de equidistribución y no aplicarlo a las meras modificaciones hipotecarias (agrupación, segregación…), si no hay posterior transmisión.

  B) Constancia en el Registro:

Dice el precepto: “Dicha declaración será objeto de nota marginal en el Registro de la Propiedad.“.

Sorprendentemente, esta frase se encuentra en mitad del párrafo y no al final, por lo que formalmente parece que sólo se tendría que aplicar al supuesto que hemos enunciado como a) (de transmisión).

Pero interpreto que realmente ha de extenderse la nota en los tres supuestos enunciados. Tal vez lo que hizo el que redactó el artículo es copiar el artículo 33 de la Ley 22/2011, de 28 de julio y luego añadió los dos casos nuevos (obras nuevas y actuaciones de ejecución urbanística). De todos modos, hay un matiz diferencial entre los casos b) y c), puesto, para este último, se dice expresamente que es de aplicación el apartado (98.3), cosa que no ocurre con las obras nuevas.

  C) ¿La falta de la declaración es defecto que impida la inscripción?

Es una cuestión discutible que posiblemente acabará decidiendo el Centro Directivo.

En favor del criterio de no suspender por este motivo, existen los siguientes argumentos:

– El legislador no lo impone así ni vicia de nulidad la transmisión.

– Con la Ley 2011 no se ha considerado como defecto. Dice, al respecto la Exposición de Motivos: «El título VIII contiene la regulación relativa a los suelos contaminados, manteniéndose el anterior régimen jurídico,»

– Se anuncia una aprobación reglamentaria de la lista de actividades potencialmente contaminantes de los suelos, lo que todavía no ha ocurrido.

– Muy probablemente el propietario mismo desconozca si realmente el suelo está contaminado, incluso con medidas diligentes, pues, puede ser complejo conocer toda la normativa aplicable, y saber si algunas actuaciones llevadas a cabo están incursas en ella, máxime cuando puede no ser él la persona que haya provocado la contaminación. La ley no prevé que tenga que obtener un informe técnico previo a la transmisión.

– Se evita entorpecer el tráfico jurídico con un requisito adicional generalista a efectos de prevenir muy pocos casos. Ver opinión crítica.

Sin embargo, hay argumentos para defender el planteamiento contrario:

– En los títulos y su documentación complementaria tienen que concurrir todos los mimbres para que el registrador haga su trabajo. En este caso, parte de su trabajo consiste en practicar una nota marginal exigida por el Legislador, que conllevará publicidad formal e informes posteriores.

– Si no consta la declaración y no se suspende la inscripción, tal vez habría que practicar por analogía una nota de incumplimiento no prevista sin consecuencias definidas.

– Si no se produce esta consecuencia, se reducen los efectos de la actuación notarial y registral para dar luz y taquígrafos a las operaciones que afecten a este tipo de suelos.

– Aunque no se haya producido el desarrollo reglamentario de actividades potencialmente contaminantes, hay uno vigente, actualizado en 2017.

Posición intermedia: 

Puede ser razonable seguir una posición intermedia, si se interpreta teleológicamente el ámbito de aplicación respecto a las transmisiones afectadas (y a la espera de que resuelva la DG):

• Transmisión de los elementos de una división horizontal (con las excepciones vistas): la ausencia de declaración no sería defecto y no se practicaría nota marginal alguna en el Registro.
• Demás transmisiones, declaraciones de obras y actuaciones de ejecución urbanística:  sería defecto la ausencia de declaración, pues el Registrador ha de practicar una nota marginal al respecto en sentido positivo o negativo (las únicas dos previstas) e informar de ello.

Criterio de la DG: Sólo cuando cuando es exigible la declaración, según los criterios con los que va resolviendo la compleja casuística. considera defecto su ausencia.

  D) Declaración de suelos contaminados.

Esquematizamos, fundamentalmente el artículo 99:

Expediente. Las comunidades autónomas los declararán y delimitarán mediante resolución expresa.

Se iniciará el expediente para declarar un suelo como contaminado, solicitándose certificación de dominio y cargas de la finca o fincas registrales dentro de las cuales se halle el suelo. Su expedición se hará constar por nota marginal que advertirá a los terceros del inicio del expediente. No consta su duración máxima.

La declaración de suelo contaminado incluirá, al menos, la información contenida en la parte A del anexo XIV, lo que incluye datos sobre el inmueble, uso del suelo, contaminación y descontaminación, entre otros.

De todos modos, se prevé en el artículo 102 que la descontaminación del suelo podrá llevarse a cabo, sin la previa declaración del suelo contaminado, mediante un proyecto de recuperación voluntaria aprobado por la autoridad competente de la comunidad autónoma.

Efectos.

– La declaración de suelo contaminado obligará al sujeto responsable a realizar las actuaciones necesarias para proceder a su descontaminación y recuperación, en la forma y plazos que determinen las respectivas comunidades autónomas y que, en todo caso, con carácter general no superará los tres años, salvo razones técnicas. Respecto al sujeto responsable, ver artículo 100 donde se considera tal al causante y, subsidiariamente, al propietario y al poseedor. En cuanto a la descontaminación y recuperación, ver el artículo 101 que prevé acuerdos entre los responsables y convenios con la Administración.

– La declaración de suelo contaminado puede comportar la suspensión de la ejecutividad de los derechos de edificación y otros aprovechamientos del suelo en el caso de resultar incompatibles con las medidas de descontaminación y recuperación del terreno que se establezcan, hasta que estas se lleven a cabo o se declare el suelo como no contaminado.

– Toda actuación en una zona ubicada en un suelo declarado o delimitado como suelo contaminado requerirá que, con carácter previo al inicio de las obras, el promotor deberá disponer del certificado del Registro de la Propiedad en el que se acredite que existe anotación registral indicando que la construcción se encuentra en un suelo declarado contaminado. (Parece referirse a la nota marginal)

– La declaración de suelo contaminado será objeto de nota marginal en el Registro de la Propiedad, a iniciativa de la respectiva comunidad autónoma en los términos que reglamentariamente determine el Gobierno. Esta nota marginal se cancelará cuando la comunidad autónoma correspondiente declare que el suelo ha dejado de tener tal consideración.

Declaración de fin de contaminación. Tras un informe que presente el interesado, la Administración competente dictará resolución antes de seis meses. Si no lo hace, el silencio es negativo. Esta resolución se comunicará a los ayuntamientos. Sin embargo, nada se dice de los registros por lo que deberá ser el propio interesado en que la presente.

  E) Comunicaciones de los registradores.

Según el artículo 99.6, comunicarán de modo telemático a las comunidades autónomas, las notas marginales que se practiquen en el Registro de la Propiedad referidas a la contaminación de los suelos. Asimismo, comunicarán esta información al propietario de los suelos.

En principio, estas notas marginales serían:

– De declaración de haber realizado actividad potencialmente contaminante del suelo, realizada por el transmitente, por el declarante de la obra nueva, o por los propietarios en los proyectos de equidistribución.

– De declaración de no haber realizado actividad potencialmente contaminante del suelo, realizada por las mismas personas. Sólo si vence una interpretación literalista. Si vence una interpretación teleológica, no habrían de comunicarse para evitar inundar a las CCAA de información poco significativa que entorpecería una actuación eficaz de las mismas. 

– De no constar en el título tal declaración, a pesar de estar obligados a ello (siempre que triunfe el criterio de que esta falta no suspende la inscripción, siendo, en todo caso dudosa su extensión al no estar expresamente prevista). Igual que en el caso anterior, sólo si vence una interpretación literalista.

– De incoación del expediente de declaración de suelos contaminados.

– De declaración de suelos contaminados.

– De cancelación de alguna de las notas marginales anteriores.

Respecto a las CCAA, queda por concretar por qué medio telemático y a qué organismo/dirección dentro de la comunidad autónoma. También queda por determinar si estas comunicaciones previstas en el artículo 99.6 se han de hacer de una en una o se pueden embeber en la comunicación / informe anual previsto en el artículo 103.1. 

En cuanto al propietario, resulta sorprendente tal comunicación, pues, en la mayoría de los casos, es la persona que acaba de adquirir / declarar y no suele constar en el título su correo electrónico. Cabe entender que esa comunicación se realiza a través de la nota de despacho. Si el propietario es distinto de los comparecientes (transmisión de un derecho real o de una concesión…) habrá de notificársele a la dirección que conste en el Registro.

  F) Inventario de declaraciones e Informe anual del registrador.

Conforme al art. 103, las comunidades autónomas elaborarán un inventario con los suelos declarados contaminados y de descontaminaciones voluntarias (la inclusión de estas últimas es novedad).

A estos efectos el registrador de la propiedad estará obligado a comunicar de modo telemático a la comunidad autónoma correspondiente, con carácter anual antes del 31 de enero de cada año, las siguientes circunstancias:

a) La manifestación de las fincas donde se haya realizado una actividad potencialmente contaminante. (Por tanto, no debe de informar de las manifestaciones negativas, que serán casi todas).

b) La expedición de la certificación de cargas acreditativa del inicio del expediente.

c) Las notas marginales relativas a la declaración de los suelos contaminados o de su cancelación.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará el inventario estatal de declaraciones de suelos contaminados y de descontaminaciones voluntarias a partir de la información remitida por las comunidades autónomas.

El Ministerio facilitará al Colegio de Registradores la información del Inventario estatal a fin de que pueda incluirse como información asociada tanto en el Geoportal Registradores como en la publicidad registral y en las notas de calificación y despacho de documentos.

Así, pues, se deducen las siguientes obligaciones por parte de los registradores (en relación a este artículo 103):

– Enviar un informe anual a su Comunidad Autónoma con información sobre fincas con actividades potencialmente peligrosas. Parece razonable incluía aquellas con nota marginal de manifestación positiva en tal sentido y todos aquellas con expediente en curso o finalizado.

– Incluir información sobre la materia en certificaciones y notas simples.

– Hacer constar esta información en notas de calificación y de despacho.

  G) Notas de despacho y publicidad formal.

Tras inscribir el título, el Registrador ha de exponer en la nota de despacho los asientos practicados. En consecuencia, si ha realizado una nota marginal, conforme a lo dispuesto en el artículo 98.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, lo ha de expresar así. 

Respecto a la publicidad formal:

Ha de recogerse la manifestación positiva de haberse realizado una actividad potencialmente contaminante, tanto en notas simples como en certificaciones de cargas o literales.

Han de recogerse los asientos referidos a expedientes de declaración de suelos contaminados 

Respecto a las manifestaciones negativas o la ausencia de manifestaciones, creo que no conviene incluirlas, salvo que se pida información expresamente al respecto. 

• En cuanto a las notas simples (que es el medio más común de publicidad) me baso para ello en su contenido previsto por los artículos 222.5 LH y 332.5 RH, pues, se trata de una información sucinta, son meras manifestaciones negativas (o ausencia de ellas) que, como tales manifestaciones, no afectan a la extensión de los derechos ni suponen prohibiciones o restricciones. 
• Y, en cuanto a las certificaciones tampoco ha de considerarse una carga, por lo que no deberían de constar, salvo que se trate de certificaciones literales.

  H) Opinión critica:

Valoro desfavorablemente que el legislador imponga una declaración sobre suelos contaminados, aunque sea negativa, en todas las transmisiones de fincas (al menos en su literalidad), porque impone un requisito adicional que redundará en el 99% de los casos en declaraciones negativas, que inundarán los registros de notas marginales escasamente significativas y saturará más todavía los márgenes de los folios de inscripciones.

El Legislador es claramente incoherente con esta nueva medida, si se observan los argumentos que adoptó para derogar el artículo 28 de la Ley Hipotecaria basado en la escasa efectividad cuantitativa práctica que no compensaba los perjuicios que ocasionaba al tráfico jurídico y al crédito.

Creo que hubiera sido más razonable mantener la exigencia de declaración sólo para los casos de haberse hecho realmente actividades potencialmente contaminantes, sancionando debidamente a quien omitiera esta declaración, debiendo haberla hecho. Esa es la solución que se acaba de adoptar respecto a la contaminación radiológica en el RDLey motivado por la guerra de Ucrania.

Aparte de ello, la legislación es muy deficiente pues nace con grandes dificultades de interpretación:

– ¿Se aplica a todas las fincas o sólo a las que tengan contacto con el suelo?

– ¿La ausencia de declaración es defecto que impida la inscripción?

– ¿Ha de esperarse al desarrollo reglamentario?

– Quien declara en las transmisiones hechas en documento administrativo o judicial?

– ¿Ha de ponerse la nota marginal en las obras nuevas? ¿En construcción y/o construidas?

– ¿Cuánto dura la nota marginal de declaración y cómo se cancela?

– ¿Cabe nota marginal de no haberse hecho la declaración?

 – ¿Las comunicaciones a las CCAA han de ser individuales o agrupadas en el informe anual? (JFME)

Título IX. Responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador

El capítulo I recoge las potestades de las administraciones públicas para la inspección, la vigilancia y control de las actividades relacionadas con los residuos y los suelos contaminados, así como las competencias y medios. Como novedad, se ha recogido una disposición relativa a la toma de muestras y análisis para la inspección y vigilancia, que se regula en el correspondiente anexo.

En concreto, en cuanto a la responsabilidad, los residuos tendrán siempre un responsable del cumplimiento de las obligaciones que derivan de su producción y gestión, cualidad que corresponde al productor inicial o a otro poseedor o al gestor de residuos. Los sujetos responsables podrán ejercer acciones de repetición cuando los costes en que hubieran incurrido deriven de los incumplimientos legales o contractuales de otras personas físicas o jurídicas.

Y el capítulo II se dedica al régimen sancionador, actualizando el contenido de la anterior ley tipificando con mayor precisión determinadas infracciones y sanciones, en especial las relativas a la responsabilidad ampliada del productor y se han incluido menciones específicas a la infracción por abandono de basura dispersa o littering. También se han actualizado las cuantías de las posibles sanciones -que pueden llegar a los 3,5 millones de euros-, se prevé la posibilidad de Inhabilitación para el ejercicio de actividades y se ha definido el procedimiento sancionador de conformidad con la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

El artículo 113 se dedica a la prescripción de las infracciones y sanciones. Las infracciones leves prescribirán al año, las graves a los tres años y las muy graves a los cinco años. Las sanciones impuestas por la comisión de infracciones leves prescribirán al año, las impuestas por infracciones graves a los tres años y las impuestas por infracciones muy graves a los cinco años. 

 

Disposiciones adicionales.

La ley incluye nada menos que 22, de las que destacamos:

– la primera declara de utilidad pública e interés social, a efectos de la legislación de expropiación forzosa, el establecimiento o ampliación de instalaciones de almacenamiento, valorización y eliminación de residuos;

– la segunda regula las medidas de regulación de bolsas de plástico;

– la quinta prevé la aplicación de esta ley sin perjuicio de las normas sobre protección de la salud y prevención de riesgos laborales;

– la sexta permite que los sujetos obligados a suscribir garantías con arreglo a esta ley y a otras normas lo hagan en un solo instrumento.

– la séptima se dedica a los hechos imponibles regulados en la ley, ya gravados por las comunidades autónomas;

– la octava permite la tramitación de los procedimientos y el envío de información por vía electrónica;

– la décima contempla la posibilidad de que las autoridades competentes establezcan procedimientos administrativos simplificados en situaciones de emergencia, así como la consideración de la gestión de residuos como servicio esencial en caso de crisis sanitarias;

– la undécima establece la adaptación de los contratos en vigor de las entidades locales relativos a la gestión de los residuos;

– la duodécima prevé la incorporación de las secciones de aparatos eléctricos y electrónicos, y de pilas y baterías del Registro Integrado Industrial al Registro de Productores de Productos.

– la decimocuarta introduce una disposición relativa a instalaciones y emplazamientos con amianto;

– la vigesimoprimera, relativa a los impuestos autonómicos sobre depósitos de residuos en vertederos, incineración y coincineración de residuos.

 

Disposiciones transitorias.

Son 11. Se establecen regímenes transitorios en relación con los subproductos y el fin de la condición de residuo, los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, las garantías financieras vigentes, las autorizaciones y comunicaciones, y para el compost inscrito en el Registro de productos fertilizantes.

En relación con el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, se prevén regímenes transitorios para determinados residuos industriales, para la cesión del rendimiento y la atribución de competencias normativas, así como para la atribución de competencias de gestión.

También se prevé también un régimen transitorio para el cálculo de los objetivos previstos en la ley, en tanto no estén articuladas y disponibles las memorias de gestores previstas en la norma; así como en relación con la acreditación exigible en el ámbito del impuesto especial de envases de plástico no reutilizables, y la reglamentación en materia de envases y residuos de envases.

 

Disposiciones derogatorias.

Entre otras disposiciones se derogan:

– la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

– el antiguo Reglamento de 1988 de Residuos Tóxicos y Peligrosos.

– la Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de residuos.

– la mayor parte de los artículos y disposiciones del Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 112 bis TR Ley de Aguas y se regula el canon de utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica.

 

Disposiciones finales.

Son también numerosas (trece). Entre ellas se encuentran:

– La primera, que modifica el artículo 24 TR Reguladora de las Haciendas Locales (dedicado a la cuota tributaria de las tasas).

«6. Las entidades locales podrán establecer mediante ordenanza una bonificación de hasta un 95 por ciento de la cuota íntegra de las tasas o en su caso, de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, que se exijan por la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos para aquellas empresas de distribución alimentaria y de restauración que tengan establecidos, con carácter prioritario, en colaboración con entidades de economía social carentes de ánimo de lucro, sistemas de gestión que reduzcan de forma significativa y verificable los residuos alimentarios, siempre que el funcionamiento de dichos sistemas haya sido previamente verificado por la entidad local.

Las ordenanzas especificarán los aspectos sustantivos y formales de la bonificación regulada en este apartado.»

La segunda modifica el artículo 112 bis TR Ley de Aguas dedicado al Canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica.

La tercera modifica en la Ley del IVA el régimen fiscal de las donaciones de productos, afectando al artículo 79.3 y añadiendo el 91.4.

La cuarta y la quinta recogen habilitaciones para el desarrollo reglamentario y para la Ley de Presupuestos.

La octava se refiere a las futuras ordenanzas de las entidades locales.

La décima prevé la adaptación del Concierto Económico Vasco y del de Navarra.

La undécima concreta los títulos competenciales: esta ley tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, con excepción de los artículos que se detallan, que se dictan al amparo de otros títulos competenciales.

La duodécima hace explícita la labor de incorporación al derecho nacional de las Directivas de la Unión Europea, tanto de la Directiva (UE) 2018/851, como de la Directiva (UE) 2019/904,

Y la decimotercera fija la entrada en vigor para el 10 de abril de 2022. Sólo exceptúa al Título VII (Medidas fiscales para incentivar la economía circular), retrasando su vigencia hasta el 1 de enero de 2023.

 

16 Anexos.

El anexo I describe las características de los residuos que permiten calificarlos como peligrosos.

Los anexos II y III ofrecen un listado no exhaustivo de operaciones de tratamiento (valorización y eliminación) a las que se pueden someter los residuos.

El anexo IV enumera los productos de plástico de un solo uso que quedan regulados por las distintas disposiciones incluidas en el título V.

El anexo V contiene los ejemplos de instrumentos económicos y otras medidas para incentivar la aplicación de la jerarquía de residuos,

El anexo VI contiene ejemplos de medidas de prevención de residuos.

El anexo VII especifica el contenido de los planes autonómicos de gestión de residuos.

El anexo VIII describe las normas relativas al cálculo de los objetivos de preparación para la reutilización y reciclado de los residuos municipales.

Los anexos IX y X indican el contenido de la solicitud de autorización de las instalaciones de recogida y tratamiento de residuos y de los gestores de recogida y tratamiento de residuos y el contenido de estas mismas autorizaciones.

El anexo XI recoge el contenido de las comunicaciones de productores y gestores de residuos.

Los anexos XII y XIII especifican el contenido mínimo de la comunicación y de la autorización, respectivamente, de los sistemas individuales y colectivos de responsabilidad ampliada del productor.

El anexo XIV contiene las obligaciones de información en materia de suelos contaminados y de descontaminaciones voluntarias de los suelos

El anexo XV describe la información requerida en la memoria anual

El último anexo, el XVI, está dedicado al procedimiento para la toma de muestras y análisis de las mismas. (JFME)

 

ENLACES

• PDF (BOE-A-2022-5809 – 156 págs. – 1.303 KB) Otros formatos Texto consolidado
• Suelos contaminados radiológicamente
• Reflexiones sobre las funciones de notarios y registradores conforme al artículo 98,3º. Antonio Botia Valverde, Notario 

MODELOS PARA ESCRITURAS (declaración) y PARA REGISTROS (notas marginales y notas de calificación)

AVANCE DEL CRITERIO DE LA DGSJFP SOBRE LA LEY DE SUELOS CONTAMINADOS

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