URBANISMO

Efectos del silencio administrativo

Es inscribible la parcelación realizada, sin licencia, cuando puede acreditarse el silencio administrativo, que resulta de una solicitud de licencia presentada en el Ayuntamiento del 18 de julio de 2001 y de la notificación de la resolución desestimatoria, adoptada el 22 de octubre de 2001, con fecha de salida de 25 del mismo mes y año. Esta debe ser la solución si se tiene en cuenta: 1) Que la normativa vigente confirma los efectos del silencio positivo a las solicitudes de licencia de parcelación, transcurridos tres meses desde la formulación de la petición sin que haya recaído resolución expresa. 2) La eficacia de los actos administrativos producidos por silencio administrativo, según el artículo 43.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 3) La constancia en el duplicado de la solicitud del sello de entrada en el Ayuntamiento en la fecha indicada, lo que determina el comienzo del cómputo del plazo para resolver. 4) La notificación de la resolución desestimatoria del ayuntamiento tiene carácter de documento público y acredita «erga omnes» el contenido y la fecha del acto administrativo notificado. 5) La existencia de esa resolución dictada fuera de plazo confirma la estimación, por silencio positivo, de la solicitud. 6) El certificado del acto administrativo presunto no es el medio exclusivo, sino uno más de los que pueden utilizarse para la acreditación de aquél. 7) Si hubiera habido suspensión del plazo para resolver, debería haberse reflejado en la resolución expresa denegatoria.

27, 28 y 31 mayo 2002

Efectos del silencio administrativo.- Solicitada la inscripción de una declaración de obra nueva y división horizontal, diciéndose en la escritura que la licencia se ha obtenido en el año 2001 por silencio positivo, el informe del Ayuntamiento, solicitado por el Registrador, revela que la licencia municipal se denegó expresamente en 1998, lo que dio lugar a un recurso que terminó en sentencia firme, que confirmó la denegación. En consecuencia, se confirma la calificación denegatoria, pues cualquiera que sea la amplitud que se dé a la institución del silencio positivo, es evidente que, existiendo una sentencia firme dictada por los Tribunales de Justicia, no cabe entender que la reproducción de la solicitud de licencia anteriormente denegada pueda entenderse resuelta mediante silencio positivo.

5 junio 2002

Efectos del silencio administrativo.- Es inscribible la escritura de parcelación a la que se aporta la solicitud de licencia presentada en el Ayuntamiento el 18 de julio de 2001 y notificación de la resolución desestimatoria adoptada el 22 de octubre de 2001, con fecha de salida de 25 de octubre de 2001. A la vista de estos datos, la Dirección considera que se ha obtenido por silencio administrativo positivo la licencia de parcelación, pues: 1) Han transcurrido tres meses desde la formulación de la petición sin que haya recaído resolución expresa. 2) El artículo 43.5 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y Procedimiento Administrativo Común dispone la plena eficacia de los actos de la Administración producidos por silencio administrativo. 3) El sello de entrada en el Ayuntamiento, con su fecha, del duplicado de la solicitud aportada, acredita fehacientemente la fecha a partir de la cual empieza el cómputo del plazo para resolver. 4) La notificación de la resolución desestimatoria es un documento público que acredita la fecha del acto notificado. 5) La circunstancia de haberse dictado fuera de plazo confirma la estimación por silencio positivo de la solicitud, estimación que impide la posterior resolución denegatoria. 6) El certificado del acto administrativo presunto no es un medio exclusivo para acreditar su existencia. 7) Si hubiera habido suspensión del plazo para resolver, hubiera debido reflejarse en la resolución expresa denegatoria, puesto que sería el presupuesto de validez de la misma.

7, 9 y 10 septiembre 2002

Efectos del silencio administrativo.- 1) La evidente analogía entre la solicitud de licencia de parcelación y la de la declaración de que ésta es innecesaria, obliga a considerar que los principios legales sobre el juego del silencio en el primer caso han de operar igualmente en el segundo. 2) A la vista de lo anterior, solicitada una declaración de innecesariedad de licencia y comunicada la Resolución del Ayuntamiento una vez transcurrido el plazo necesario para que opere el silencio administrativo, en principio no debería el Registrador denegar la eficacia de éste, pero la Dirección llega a la solución contraria por tener en cuenta que, anteriormente, el Ayuntamiento, ante una solicitud de licencia para la misma parcela, la había denegado, por lo que no cabe el juego del silencia positivo respecto de una petición que ya ha sido desestimada anteriormente de forma expresa, a menos que se demuestre que el Decreto del Alcalde que contenía aquella denegación tampoco fue notificado en tiempo oportuno.

28 mayo 2003

Efectos del silencio administrativo.- Denegada la inscripción de una segregación por no acreditarse la licencia municipal o la declaración de ser innecesaria, se confirma la calificación pese a que el recurrente alegó que había solicitado la declaración de innecesariedad y la había obtenido por silencio administrativo, pues el silencio positivo no puede tener lugar si con anterioridad –como ocurrió en este caso y constaba en el documento- el Ayuntamiento había denegado la licencia de división solicitada.

12 enero y 10 febrero 2004

Efectos del silencio administrativo.- La licencia de parcelación puede estimarse acreditada, por silencio positivo, cuando a la escritura de división material de determinada finca –otorgada en 1988 y presentada en el Registro en el año 2002- se acompaña la solicitud de licencia presentada en el Ayuntamiento en 1999, así como solicitud de certificación de acto presunto, presentada en el año 2000 también en el Ayuntamiento. Frente al criterio del Registrador, la Dirección afirma que el certificado del acto administrativo presunto no es medio exclusivo, sino uno más de los que pueden utilizarse para la acreditación de aquél, conforme al artículo 43.5 de la Ley 30/1992. Por otra parte, no corresponde al Registrador indagar ante el Ayuntamiento si se ha dictado o no resolución denegatoria de aquéllos notificada en plazo, bastando con la manifestación expresa del interesado de que, en los plazos legalmente establecidos para la concesión de la licencia solicitad y para expedición de la certificación del acto presunto, no se le ha comunicado por la Administración la correspondiente resolución denegatoria de licencia solicitada ni tampoco se le ha expedido la certificación del acto presunto, lo que si bien está previsto por el artículo 48.2.b del Real Decreto 1093/1997 para las licencias de obras, es aplicable a este caso por analogía, conforme al artículo 4.1 del Código Civil.

17 junio 2004

Efectos del silencio administrativo.- Hechos: se suspende la inscripción de una segregación, por falta de licencia o declaración de ser innecesaria, siendo los documentos presentados los siguientes: a) escritura de segregación y venta de una finca rústica, otorgada más de un año antes de la presentación, en la que se dice que se va a construir sobre la porción segregada; b) fotocopia de la solicitud de certificación de innecesariedad de licencia, dirigida al Ayuntamiento; c) fotocopia de solicitud de certificación acreditativa de silencio positivo, dirigida a la misma entidad; d) instancia del interesado que alega la falta de resolución expresa del Ayuntamiento. La Dirección confirma la calificación afirmando, en primer lugar, que, aunque el artículo 25 de la Ley de Modernización de Explotaciones Agrarias exceptúa de la prohibición de división de fincas el caso de que sobre la porción segregada vaya a realizarse alguna construcción de carácter no agrario, esto supone que en tal caso la legislación agraria desplaza la competencia a la legislación urbanística, la cual atribuye la facultad de autorizar las divisiones a la autoridad municipal y, en consecuencia, es necesaria la licencia municipal. En segundo lugar, y por lo que se refiere a la alegación del interesado de que existía silencio positivo, la Dirección afirma que “como ha dicho con anterioridad este Centro Directivo [1], no basta con probar la existencia de la solicitud dirigida a la Administración, sino que es necesario probar de alguna manera la inexistencia de contestación de dicha Administración, y en el caso presente no sólo no se prueba tal falta de actividad, sino que el Registrador ha advertido la recepción, antes de la solicitud de inscripción, de un escrito del Ayuntamiento declarando que determinados expedientes, entre los que se encuentra el que es objeto de este recurso, habían sido denegados por desistimiento de los interesados. En consecuencia, existiendo tal desistimiento del interesado, el cual está incorporado a un documento público, como es el emitido por el Ayuntamiento, no puede dicho interesado alegar silencio por parte de la Administración”.

23 junio 2004

Efectos del silencio administrativo.- 1. Son hechos relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes: Se presenta en el Registro escritura de declaración de obra nueva en construcción, la cual se calificó negativamente porque en la misma escritura se manifestaba que el procedimiento urbanístico afectante a la finca se hallaba suspendido por la existencia de determinados defectos. Tal calificación no fue recurrida.

Dos semanas después se aporta al Registro copia del Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de la que resultaba que un año antes se había acordado suspender la licencia solicitada con el fin de proceder al replanteo del vial y marcar las rasantes y alineaciones. A este documento se acompañaba el Acta de replanteo. En vista de ello, el Registrador dirigió un escrito al Ayuntamiento en el que solicitaba se informase si la obra nueva que se pretendía inscribir era o no contraria al planeamiento y si con el Acta de replanteo presentada se entendían cumplidos los requisitos exigidos y obtenida la licencia por silencio. El Ayuntamiento contestó no otorgando valor al Acta por carecer de firma de los representantes municipales, afirmando que la licencia pretendida en el estado actual era contraria al planeamiento y entendiendo que no se había producido adquisición de licencia por silencio, causas por las que volvió a rechazarse la inscripción, sin que tal decisión fuera recurrida.

El 21 de junio de 2004 se vuelve a presentar la escritura acompañando original del Acta de replanteo, e instancia afirmando que, con tal documento, el Registrador tiene medios necesarios para apreciar el silencio positivo. El Registrador vuelve a denegar la inscripción. Los interesados recurren alegando que, de conformidad con la resolución de este Centro Directivo de 27 de mayo de 2002, la propia resolución denegatoria de la licencia expedida fuera de plazo sirve para acreditar la estimación por silencio positivo, y que, si la obra nueva es ilegal, ello no impide su inscripción, teniendo otros medios la Administración para imponer la legalidad urbanística.

2. El artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el cual sigue vigente por establecerlo así la Disposición Derogatoria de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, establece la no adquisición por silencio facultades contrarias a los Planes, y tal disposición se justifica por los específicos mandatos constitucionales (cfr. artículos 45 a 47 de la Constitución Española) en materia de urbanismo.

La repetida norma no ha sido derogada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, como ha afirmado también la doctrina más autorizada, al entender que una norma general posterior no deroga a una especial anterior si no lo dice expresamente. Además, con posterioridad a la Ley 4/1999, las Comunidades Autónomas han promulgado normas urbanísticas y, todas ellas, y, en concreto en lo aplicable al presente caso, la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña establece en su artículo 5.2 que en ningún caso se pueden considerar adquiridas por silencio administrativo facultades contrarias a dicha Ley o al planeamiento. Y este mismo criterio ha sido declarado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2001 (Sección 5.ª).

3. Lo que ocurre es que, en la gran mayoría de los casos, el Registrador carecerá, según la documentación aportada, de elementos de juicio suficientes para apreciar si el derecho que se pretende adquirido por silencio es o no contrario al planeamiento, por lo que tendrá que actuar dando por adquirido por silencio tal derecho, y practicar el asiento correspondiente; pero si, como ocurre en el presente caso, resulta palmariamente que el pretendido derecho no se ha adquirido por ser contrario a dicho planeamiento, actúa correctamente el Registrador denegando la inscripción.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto.

22 marzo 2005

Efectos del silencio administrativo.- 1. La cuestión central que se suscita en este recurso se circunscribe a si es inscribible una escritura de segregación y compraventa de varias fincas en la que la licencia de parcelación se estima concedida por silencio administrativo positivo, teniéndose en cuenta lo siguiente:

a) La solicitud de segregación se presentó en el Ayuntamiento de Salou el 10 de septiembre de 2003; b) El 5 de marzo de 2004 se presentó en el mismo Ayuntamiento escrito por el que se solicita la expedición de la certificación administrativa acreditativa del otorgamiento de licencia o declaración de innecesariedad por silencio positivo; c) Con fecha de 15 de marzo de 2004 se comunica al interesado acuerdo de la Junta de Gobierno del mismo Ayuntamiento de fecha 26 de enero de 2004 por el que se acuerda denegar la licencia de parcelación solicitada; d) Con fecha de 15 de abril de 2004 se comunica al interesado acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de 29 de marzo de 2004 por el que se autoriza parcialmente la segregación de dos parcelas y se deniega respecto de las otras dos.

2. La concesión de licencias de segregación por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo de tres meses para que la administración resuelva sobre la solicitud del interesado, es una consecuencia de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y así lo ha reconocido este Centro Directivo reiteradamente (Resoluciones de 27, 28 y 31 de mayo, 7, 9 y 10 de septiembre de 2002 y 17 de junio de 2004).

En la escritura calificada queda acreditado que el plazo indicado, sin que el interesado haya recibido durante él contestación del órgano administrativo, ha transcurrido sobradamente, como así lo confirma la comunicación denegatoria que el Ayuntamiento realiza después de transcurrido aquél, por lo que en este extremo no queda sino confirmar el recurso interpuesto.

3. La anterior conclusión no debe verse alterada por lo dispuesto en el articulo 5.2 de la Ley de Urbanismo de Cataluña, trasunto del artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio –precepto este último cuya vigencia ha sido recordada por la Resolución de 22 de marzo de 2005–, en el que se establece la imposibilidad de adquisición por silencio administrativo de facultades urbanísticas contrarias a la legislación o el planeamiento urbanístico.

A tal efecto, no puede olvidarse que la regulación del silencio administrativo positivo determina, en garantía de los particulares, una vez transcurrido el plazo previsto sin decisión del órgano administrativo, la producción de un acto administrativo susceptible de producir sus efectos ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43, apartados 3 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que esto obste a su posible calificación como acto nulo o anulable (artículos 62.1-f y 63, apartados 1 y 2 de la misma Ley). Pero en este último caso, la ineficacia del acto requerirá de la correspondiente declaración al efecto mediante el procedimiento de revisión legalmente establecido (artículo 102 de la citada Ley 30/1992). Aplicando esos principios a la esfera registral, es evidente que, no mediando esa declaración, el acto administrativo presunto debe reputarse inicialmente válido, por lo que procederá su inscripción, sin perjuicio de que la Administración pueda, a su vez, adoptar las medidas registrales procedentes para asegurar el resultado de la declaración de ineficacia. Esta es la solución más conforme con el carácter común de las normas de procedimiento administrativo (cfr. artículo 149.1 de la Constitución), con la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (artículo 42.1 de la Ley 30/1992) y con la finalidad declarada al introducir la regulación del silencio administrativo de proporcionar a los particulares la máxima seguridad jurídica en la protección de sus derechos (como señala la Exposición de Motivos de la Ley, según la cual el silencio administrativo debe ser entendido como «la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado »).

Por lo demás, como señala la Resolución de 22 de marzo de 2005, en la gran mayoría de los casos, el Registrador carecerá, según la documentación aportada, de elementos de juicio suficientes para apreciar si el derecho que se pretende adquirido por silencio es o no contrario al planeamiento, por lo que tendrá que actuar dando por adquirido por silencio tal derecho, y practicar el asiento correspondiente, como procede en el presente caso, en el que no consta que la segregación formalizada contradiga palmariamente el planeamiento urbanístico (contravención que ni siquiera ha sido alegada por el Registrador).

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto y revocar la calificación del Registrador.

5 octubre 2005

Efectos del silencio administrativo.- 1. Se debate en el presente recurso la denegación de la inscripción de una segregación, que el Registrador funda en la no acreditación de la obtención de licencia de división exigida por la legislación urbanística [artículos 82.2 y 166,1.a), Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de marzo], en contra de lo que alega el recurrente que se aporta al título calificado, justificación de la solicitud de declaración municipal de innecesariedad de aquella licencia al ser la parcela segregada finca catastral independiente, presentada en el Ayuntamiento el 5 de marzo de 2002, así como justificación de que el Decreto del Ayuntamiento de 4 de junio de 2002, resolviendo no otorgar tal certificado de innecesariedad, le fue notificado el 6 de junio de 2002.

2. Ciertamente conforme a la regulación legal del silencio administrativo, el plazo máximo para que éste opere, se computa desde la fecha de presentación de la solicitud pertinente y en el mismo plazo debe estar notificada la Resolución expresa, (no bastando para excluirlo que en dicho plazo se adopte la Resolución, pero se notifique una vez cumplido aquél –cfr. artículos 42.3.6 y 43.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Por otra parte, la evidente analogía entre la solicitud de licencia de parcelación –si se considera que ésta es necesaria-y la de la declaración de que ésta es innecesaria, cuando así se estimase, obliga a considerar que los principios legales sobre el juego del silencio en el primer caso han de operar igualmente en el segundo caso (cfr. artículo 4 del Código Civil).

Si a lo anterior se añaden las consideraciones ya recogidas en las Resoluciones de este Centro Directivo citadas en los «Vistos», habría de entenderse que en el caso debatido no podrá denegarse la inscripción pretendida al quedar acreditado el juego del silencio positivo, desde las cero horas del 6 de junio de 2002.

3. Ahora bien, si se tiene en cuenta: a) Que por Decreto del Ayuntamiento de 9 de marzo de 2002 –incorporado al documento calificado– se había denegado una licencia de división para la misma parcela, solicitada con anterioridad. b) Que no cabe el juego del silencio positivo respecto de una petición que ya ha sido desestimada anteriormente de forma expresa; habrá de concluirse que en el supuesto debatido, no quedan acreditados todos los presupuestos para que el Registrador pueda apreciar el juego del silencio positivo respecto de la solicitud de declaración de innecesariedad de licencia de parcelación; se requeriría para ello la demostración de que el citado Decreto de 9 de marzo de 2002 tampoco fue notificado en tiempo oportuno; esto es, que no pudo excluir respecto de la primera petición, el juego del silencio positivo.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso en los términos referidos.

25 enero 2006

Efectos del silencio administrativo.- 1. Se debate en el presente recurso si, a efectos registrales, puede estimarse suficientemente acreditada la obtención por silencio positivo de una licencia de parcelación, cuando a la escritura de división de determinada finca, se acompaña la solicitud de licencia presentada en el Ayuntamiento correspondiente el 22 de marzo de 2004, así como solicitud de certificación de acto presunto presentada el 26 de mayo del mismo año; o si, por el contrario, como sostiene la Registradora, ha de acreditarse también, junto con las anteriores extremos, que dicho silencio no sea constitutivo de una contravención grave y manifiesta de la ordenación urbanística, además de considerar que en los periodos de información pública de los Planes-alegando que así ocurre en el lugar en que está enclavada la finca-se suspenden las licencias.

2. La obtención de licencias de parcelación por silencio positivo es una cuestión que ha sido abordada por este Centro en una doctrina que, a pesar de su aparente dualidad, es plenamente coherente y apropiada para resolver los planteamientos de este recurso. Aplicando la legislación vigente en la materia, y en un intento por mejorar la posición del ciudadano ante la Administración, se han concedido plenos efectos jurídicos al silencio de la misma estimando el mismo como positivo y atribuyendo a este idéntico valor que la concesión formal de una licencia. Entre otras, tal y como señala el recurrente, se encuentran las resoluciones de 27, 28 y 31 de mayo de 2002 y 7, 9 y 10 de septiembre de 2002, las cuales recogían una serie de argumentos que hacían inclinarse a catalogar dicho silencio como positivo, y los mismos eran: 1) Que la normativa aplicable al caso concreto confirma la aplicación del silencio positivo a las solicitudes de licencia de parcelación, transcurridos tres meses desde la formulación de la petición sin que haya recaído resolución expresa; 2) El carácter categórico del número 5 del artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y Procedimiento Administrativo Común, al hacer plenamente eficaces los actos de la administración producidos por silencio administrativo; 3) Que la constancia en el duplicado de la solicitud aportada, del sello de entrada en el Ayuntamiento correspondiente, con la fecha en que ello se produjo, acredita fehacientemente la fecha a partir de la cual empieza el cómputo del plazo para resolver [confróntese los artículos 35.c), 38.3 y 46 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y Procedimiento Administrativo Común]; 4) Que la notificación de la resolución desestimatoria del Ayuntamiento correspondiente tiene inequívoco carácter de documento público y, por tanto, acredita «erga omnes» el contenido y fecha del acto administrativo notificado (confróntese los artículos 46 y 58 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y Procedimiento Administrativo Común); 5) Que la existencia de esta resolución administrativa desestimatoria al estar dictada fuera de plazo confirma de manera incuestionable la estimación por silencio positivo de la solicitud, estimación que ya impedirá la posterior resolución denegatoria (confróntese los artículos 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y Procedimiento Administrativo Común); 6) Que el certificado del acto administrativo presunto no es el medio exclusivo sino uno más de los que pueden utilizarse para la acreditación de aquél (confróntese el artículo 43.5 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y Procedimiento Administrativo Común); 7) Que si hubiera habido suspensión del plazo para resolver (confróntese el artículo 42.5 y 6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y Procedimiento Administrativo Común), ésta hubiera debido reflejarse en la resolución expresa denegatoria, pues actúa como presupuesto de validez de la misma; tesis que se reitera en Resoluciones de este Centro de fecha más reciente, como la también citada por el recurrente de fecha de 17 de junio de 2004, en la que se llega a afirmar que «no corresponde al Registrador indagar ante el Ayuntamiento si se ha dictado o no resolución denegatoria de aquéllos notificada en plazo, pero, mientras no le conste su existencia, bastará la manifestación expresa del interesado en la inscripción acerca de que, en los plazos legalmente establecidos para la concesión de la licencia solicitada y para la expedición de la certificación del acto presunto, no se le ha comunicado por la Administración la correspondiente resolución denegatoria de la licencia solicitada ni tampoco se le ha expedido la certificación del acto presunto.»

3. No obstante, en todos los casos referidos, se entendía implícitamente que con dicho silencio no se consideraban adquiridas facultades contrarias a la Ley o al Planeamiento. El artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el cual sigue vigente por establecerlo así la Disposición Derogatoria de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, establece la no adquisición por silencio de facultades contrarias a los Planes, disposición que se justifica por los específicos mandatos constitucionales (cfr. artículos 45 a 47 de la Constitución Española) en materia de urbanismo y que no ha sido derogada por la Ley 4/1999 de 13 de enero. Además, la disposición adicional cuarta de la Ley 6/1994 de la Generalitat Valenciana sostiene que se entenderá positivo el silencio, salvo que su contenido sea constitutivo de una contravención grave y manifiesta de la ordenación urbanística. Incluso con posterioridad a la Ley 4/1999, las Comunidades Autónomas han promulgado normas urbanísticas y todas ellas se manifiestan en el mismo tenor, criterio que ha sido corroborado además por la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2001 (Sección 5.ª).

4. Teniendo en cuenta que el Registrador debe efectuar la calificación por lo que resulte del documento presentado y del contenido del Registro en el momento de su presentación (artículo 18 de la Ley Hipotecaria), sin tener en cuenta informaciones extrarregistrales, sobre hechos o documentos, ya sean producto de indagaciones que en ningún caso debe realizar (cfr. Resolución de 17 de junio de 2.004) o de su propio conocimiento personal (cfr. Resolución de 30 de septiembre de 2.000), debemos convenir que en la gran mayoría de los casos, el Registrador dado sus limitados medios de calificación, carecerá según la documentación aportada, de elementos de juicio suficientes para apreciar si el derecho que se pretende adquirido por silencio es o no contrario al planeamiento, por lo que tendrá que actuar dando por adquirido por silencio tal derecho y practicar el asiendo correspondiente, quedando abierta a la Administración la vía judicial para impugnar la validez del acto cuyo acceso registral consideren improcedente, solicitando la adopción por el Juez de las medidas cautelares (anotación de demanda o de prohibición de disponer) que impida que la inscripción despliegue todos sus efectos.

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto, en los términos que resultan de los fundamentos expuestos.

23 febrero 2006

Efectos del silencio administrativo.- 1. Las circunstancias fácticas más relevantes del presente expediente son, sintéticamente, las siguientes:

a) Se presenta en el Registro de la Propiedad de Torrelaguna una escritura pública por la que de una finca matriz se segregan tres parcelas en las cuales se ubican sendas viviendas unifamiliares cuya obra nueva declarada en el año 1985 estaba amparada por licencia de obras obtenida con base en el planeamiento vigente en su día.

Respecto de la segregación se expresa que cuenta con licencia obtenida por silencio administrativo, al haberse solicitado el 18 de diciembre de 2001 y no haberse resuelto el expediente dentro del plazo establecido en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de 1992, pues, según asegura la otorgante, el Ayuntamiento no ha dictado resolución administrativa expresa de aprobación o denegación de las segregaciones solicitadas sino que se ha limitado a remitir a la sociedad solicitante un informe del Arquitecto municipal, recibido el 16 de mayo de 2002, incorporado a la citada escritura, en el cual dicho técnico expresa que, de acuerdo con el planeamiento actualmente vigente –la Revisión de Normas Subsidiarias aprobada en 1991– la edificación existente está en condición de fuera de ordenación por incumplir las condiciones de retranqueos mínimos establecidos en la ordenanza asignada, por lo que, respecto de la segregación de las mencionadas viviendas, «no existe ningún inconveniente en seguir el criterio que viene aplicando el Ayuntamiento de facilitar el uso de las edificaciones que, aún estando fuera de ordenación, resulten amparadas por licencia municipal de obras… Debe pedirse al solicitante que aporte plano con propuesta de parcelación en el que se definan con claridad las parcelas que resultarán de la segregación, con indicación de cotas y superficies de cada una de ellas».

b) La Registradora de la Propiedad, doña María Victoria Fernández Bobo, suspendió la inscripción solicitada porque, a su juicio, faltaba certificación de acto presunto expedido por el Ayuntamiento de Buitrago, relativa al transcurso del plazo correspondiente sin que hubiera sido concedida ni denegada la licencia de segregación.

c) Con la finalidad de subsanar el defecto señalado en dicha calificación, se otorgó escritura complementaria de la anterior en la que se expresa que, para dicha subsanación, quedan unidos a la matriz los siguientes documentos: 1.º Solicitud de 23 de junio de 2003, remitida por correo certificado al Ayuntamiento (y recibida por éste el siguiente día 25 de junio) por la que se insta al referido Ayuntamiento para que acredite si ha emitido o no, en el plazo de los tres meses a contar desde la fecha de solicitud de la licencia de segregación en su día efectuada, resolución expresa concediendo o denegando dicha licencia de segregación; 2.º Notificación de 4 de noviembre de 2003, remitida fuera de plazo por el Ayuntamiento, en la que se relacionan las actuaciones llevadas a cabo por la sociedad interesada y la Administración, sin que en dicha notificación, relativa a la sesión de 23 de octubre de 2003, se contenga más acuerdo que el de encargar el informe jurídico del asunto a los servicios externos del Ayuntamiento y de la Mancomunidad. Además, la otorgante, alegando lo establecido en el referido artículo 48.2.b) del Real Decreto 1093/1997, «manifiesta expresamente que en los plazos legalmente establecidos para la concesión de la licencia solicitada y para la expedición del certificado de acto presunto, no se le ha comunicado por la Administración la correspondiente resolución denegatoria de la licencia solicitada ni tampoco se le ha expedido la certificación de acto presunto ».

d) Agotada la vigencia del inicial asiento de presentación, se presentó de nuevo la escritura de segregación, ahora en unión de la reseñada escritura complementaria, y fue objeto de calificación por el Registrador de la Propiedad interino de Torrelaguna, don Alejandro Forero San Martín, en la que suspendió la inscripción porque considera «necesario aportar la solicitud de licencia presentada en su día al Ayuntamiento de Buitrago, en la que conste la descripción de las tres fincas segregadas, a fin de comprobar que las descripciones de las mismas en la solicitud de licencia y en la escritura son iguales». Esta calificación fue confirmada por el Registrador correspondiente según el cuadro de sustituciones reglamentario.

2. Aunque la recurrente, en su escrito dirigido a impugnar la calificación efectuada por el Registrador Sr. Forero San Martín, aduce también determinados argumentos en contra de la primera calificación y sobre el alcance que, a su juicio, debería haber tenido aquélla, el presente recurso debe ceñirse a esa segunda calificación [2] (cfr. artículo 326 de la Ley Hipotecaria). No obstante, respecto del defecto invocado en la primera, por la que se exigía certificado de acto presunto para acreditar la obtención de licencia de segregación por silencio administrativo positivo, cabe recordar que, según la reiterada doctrina de este Centro Directivo (cfr. Resoluciones citadas en los «Vistos» de la presente): a) El certificado del acto administrativo presunto no es el medio exclusivo sino uno más de los que puede utilizarse para la acreditación de aquél, conforme al artículo 43.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; b) Que, conforme a la regulación legal del silencio administrativo, el plazo máximo de tres meses para que éste opere se computa desde la fecha de presentación de la solicitud pertinente y en el mismo plazo debe estar notificada la resolución expresa, sin que baste para excluirlo que en dicho plazo se adopte la resolución si ésta se ha notificado una vez cumplido aquél – cfr. artículos 42.3 y 43.1 y 2 de la Ley 30/1992–; c) Que si hubiera habido suspensión del plazo para resolver (cfr. artículo 42.5 y 6 de la citada Ley 30/1992), ésta debe reflejarse en la resolución expresa denegatoria, pues actúa como presupuesto de validez de la misma; d) Que no corresponde al Registrador indagar ante el Ayuntamiento si se ha dictado o no resolución denegatoria notificada en plazo, por lo que, mientras no le conste su existencia por los medios que puede tener en cuenta para realizar su función calificadora, bastará la manifestación expresa del interesado en la inscripción acerca de que, en los plazos legalmente establecidos para la concesión de la licencia solicitada, no se le ha comunicado por la Administración la correspondiente resolución denegatoria de la licencia; e) Que la anterior conclusión no debe verse alterada por lo dispuesto en el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, –ni por lo establecido, en su caso, por precepto análogo de las Leyes de Urbanismo de las correspondientes Comunidades Autónomas–, en el que se establece la imposibilidad de adquisición por silencio administrativo de facultades urbanísticas contrarias a la legislación o el planeamiento urbanístico, pues, en garantía de los particulares, una vez transcurrido el plazo previsto sin decisión del órgano administrativo, se produce un acto administrativo susceptible de producir sus efectos ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43, apartados 3 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que esto obste a su posible calificación como acto nulo o anulable [artículos 62.1.f) y 63, apartados 1 y 2 de la misma Ley], mediante la correspondiente declaración al efecto en el procedimiento de revisión legalmente establecido (artículo 102 de la citada Ley 30/ 1992); y aplicando esos principios a la esfera registral, es evidente que, no mediando esa declaración, el acto administrativo presunto debe reputarse inicialmente válido, por lo que procederá su inscripción, sin perjuicio de que la Administración pueda, a su vez, adoptar las medidas registrales procedentes para asegurar el resultado de la declaración de ineficacia; f) Que, en la gran mayoría de los casos, el Registrador carecerá, según la documentación aportada, de elementos de juicio suficientes para apreciar si el derecho que se pretende adquirido por silencio es o no contrario al planeamiento, por lo que tendrá que actuar dando por adquirido por silencio tal derecho, y practicar el asiento correspondiente, si no consta que la segregación formalizada contradiga palmariamente el planeamiento.

24 abril 2006

Efectos del silencio administrativo.- 1. Se debate en el presente recurso acerca de si es posible inscribir en el Registro de la Propiedad una segregación cuando se ha resuelto denegar la licencia solicitada, pero se alega haberse antes concedido por silencio administrativo.

2. Es doctrina de este Centro admitir la posibilidad de inscribir segregaciones cuya licencia se haya concedido por silencio administrativo siempre que el mismo se halle suficientemente acreditado y no resulten aquéllas contrarias al planeamiento urbanístico.

3. En este caso, en el que el título que documenta la segregación se ha otorgado en un momento en que el silencio positivo no ha podido todavía darse por no haber transcurrido los dos meses necesarios para ello y sin perjuicio de lo que debiera resolverse en el caso de que esta circunstancia no concurriera, el defecto ha de ser mantenido.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmarse la nota del Registrador.

5 octubre 2006

Efectos del silencio administrativo.- 1. Limitado el recurso al segundo de los defectos de la nota de calificación, único que ha sido objeto de recurso, se trata de decidir si es suficiente para inscribir una escritura de declaración de obra nueva, la presentación del certificado de técnico competente acompañado de solicitud de licencia de legalización de la reforma vivienda preexistente y manifestación de que se solicita la declaración de obra nueva por concesión de la misma por silencio administrativo. El Registrador, en su escueta nota de calificación, se limita a decir que «no se acredita la concesión de la licencia por parte del ayuntamiento».

2. Dado que el recurso debe limitarse a los extremos señalados en la nota de calificación y que no pueden ser tomados en consideración documentos no presentados en tiempo y forma (cfr. artículo 326 Ley Hipotecaria), debe darse la razón al recurrente, por haberse solicitado la inscripción en base al silencio administrativo positivo, y no expresarse en la nota de calificación las razones por las que ese silencio positivo no se ha producido o no es suficiente a efectos registrales.

3. La concesión de licencias a efectos registrales por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo legal para que la administración resuelva sobre la solicitud del interesado, es una consecuencia de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y así lo ha reconocido este Centro Directivo reiteradamente (vid Resoluciones citadas en los vistos).

4. Aplicando esos principios a la esfera registral, es evidente que, no mediando esa declaración, el acto administrativo presunto debe reputarse inicialmente válido, por lo que procederá su inscripción, sin perjuicio de que la Administración pueda, a su vez, adoptar las medidas registrales procedentes para asegurar el resultado de la declaración de ineficacia. Esta es la solución más conforme con el carácter común de las normas de procedimiento administrativo (cfr. artículo 149.1 de la Constitución), con la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (artículo 42.1 de la Ley 30/1992) y con la finalidad declarada al introducir la regulación del silencio administrativo de proporcionar a los particulares la máxima seguridad jurídica en la protección de sus derechos (como señala la exposición de motivos de la Ley, según la cual el silencio administrativo debe ser entendido como «la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado»).

5. Este criterio establecido por la legislación general reguladora del procedimiento administrativo, está aún más precisamente regulado en la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, en cuyo artículo 26, apartado 2, se regula la forma de acreditación de la obtención de licencia por silencio administrativo, al disponer que en tal caso ésta se acreditará al Notario autorizante de la escritura mediante la aportación de la solicitud de la licencia presentada con la antelación necesaria respecto de la fecha de otorgamiento de la escritura, con la manifestación expresa del declarante, bajo su responsabilidad, de no haber obtenido resolución administrativa expresa dentro del plazo legal. Esta manifestación expresa no resulta de la escritura, pero al no haberse dicho nada al respecto en la nota de calificación, no puede este Centro Directivo entrar a apreciar si es suficiente al respecto el que tan sólo se diga en la escritura que se solicita la declaración de obra nueva por silencio administrativo.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado estimar el recurso y revocar la nota de calificación del Registrador en los términos resultantes de los anteriores pronunciamientos.

3 enero 2008

Efectos del silencio administrativo.- Para el caso de una actuación que puede envolver una posible parcelación no permitida, ver, más atrás, bajo el título “Disciplina urbanística”, los efectos del silencio administrativo.

30 enero 2008

Efectos del silencio administrativo.- 1. Se debate en este recurso la inscribibilidad de una escritura de segregación y compraventa, en la que se testimonia solicitud de licencia para tal segregación con el sello de entrada en la Corporación Municipal, manifestando los solicitantes, en la escritura, que han transcurrido dos meses sin que el Ayuntamiento haya resuelto expresamente esa solicitud, por lo que se ha producido silencio administrativo positivo. El registrador deniega porque entiende que debe acreditarse la conclusión del expediente, fecha a partir de la cual se computaría el plazo para la aplicación de la doctrina del silencio administrativo positivo.

2. Como ya ha señalado reiteradamente este Centro Directivo (véase resoluciones señaladas en los vistos) la concesión de licencias a efectos registrales por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo legal para que la administración resuelva sobre la solicitud del interesado, es una consecuencia de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y ello es conforme con el sentido del silencio, previsto en el artículo 33 de la ley 6/1997, de 8 de julio, de Suelo rústico de las Islas Baleares que prevé que la falta de resolución expresa por la Administración de la solicitud de licencia de segregación, tendrá efectos estimatorios.

3. A tal efecto, no puede olvidarse que la regulación del silencio administrativo positivo determina, en garantía de los particulares, una vez transcurrido el plazo previsto sin decisión del órgano administrativo, la producción de un acto administrativo susceptible de producir sus efectos ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43, apartados 3 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que esto obste a su posible calificación como acto nulo o anulable [artículos 62.1.f) y 63, apartados 1 y 2 de la misma Ley]. En este último caso, la ineficacia del acto requerirá de la correspondiente declaración al efecto mediante el procedimiento de revisión legalmente establecido (artículo 102 de la citada Ley 30/1992).

5. Si bien esta Dirección General en alguna ocasión (véase Resolución de 23 de junio de 2004) afirmó que a efectos de la doctrina del silencio administrativo positivo no basta con probar la existencia de la solicitud dirigida a la Administración, sino que es necesario probar de alguna manera la inexistencia de contestación de dicha Administración, también es cierto que se ha admitido como medio de prueba, una vez suprimida la certificación del acto presunto por la reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, la manifestación en documento público de los solicitantes de que tal contestación expresa de la Administración no se ha producido (véase Resolución de 3 de enero de 2008) dada la dificultad de la prueba de hechos negativos.

6. Por otra parte, el plazo para el cómputo del silencio administrativo lógicamente no puede hacerse depender de una actividad unilateral de la Administración en el cierre o conclusión del expediente, sino que el plazo para resolver debe computarse desde la solicitud, siempre que no haya interrupción del mismo mediante una actividad expresa de la Administración de requerimiento al administrado o notificación del algún acto al administrado, que no consta se produjera en este expediente.

7. En definitiva, en el supuesto de hecho de este expediente en el que ha transcurrido el tiempo máximo para resolver desde la presentación de la solicitud, existiendo manifestación de los solicitantes en la propia escritura de que el Ayuntamiento no ha resuelto expresamente, debe procederse a la inscripción, si bien en todo caso el Registrador deberá proceder previamente conforme a lo dispuesto en el artículo 79 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento Hipotecario sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado estimar el recurso y revocar la nota de calificación del Registrador en los términos resultantes de los anteriores pronunciamientos.

17 septiembre 2008

2. Como ya ha señalado reiteradamente este Centro Directivo (véase resoluciones señaladas en los vistos) la concesión de licencias a efectos registrales por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo legal para que la administración resuelva sobre la solicitud del interesado, es una consecuencia de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y ello es conforme con el sentido del silencio, previsto en el artículo 33 de la ley 6/1997, de 8 de Julio, de Suelo rústico de las Islas Baleares que prevé que la falta de resolución expresa por la Administración de la solicitud de licencia de segregación, tendrá efectos estimatorios.

3. A tal efecto, no puede olvidarse que la regulación del silencio administrativo positivo determina, en garantía de los particulares, una vez transcurrido el plazo previsto sin decisión del órgano administrativo, la producción de un acto administrativo susceptible de producir sus efectos ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43, apartados 3 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que esto obste a su posible calificación como acto nulo o anulable [artículos 62. 1. f) y 63, apartados 1 y 2 de la misma Ley]. En este último caso, la ineficacia del acto requerirá de la correspondiente declaración al efecto mediante el procedimiento de revisión legalmente establecido (artículo 102 de la citada Ley 30/1992).

4. Aplicando esos principios a la esfera registral, es evidente que, no mediando esa declaración, el acto administrativo presunto debe reputarse inicialmente válido, por lo que procederá su inscripción, sin perjuicio de que la Administración pueda, a su vez, adoptar las medidas registrales procedentes para asegurar el resultado de la declaración de ineficacia. Esta es la solución más conforme con el carácter común de las normas de procedimiento administrativo (cfr. artículo 149. 1 de la Constitución), con la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (artículo 42. 1 de la Ley 30/1992) y con la finalidad declarada al introducir la regulación del silencio administrativo de proporcionar a los particulares la máxima seguridad jurídica en la protección de sus derechos (como señala la exposición de motivos de la Ley, según la cual el silencio administrativo debe ser entendido como «la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado»).

5. Si bien esta Dirección General en alguna ocasión (véase Resolución de 23 de Junio de 2004) afirmó que a efectos de la doctrina del silencio administrativo positivo no basta con probar la existencia de la solicitud dirigida a la Administración, sino que es necesario probar de alguna manera la inexistencia de contestación de dicha Administración, también es cierto que se ha admitido como medio de prueba, una vez suprimida la certificación del acto presunto por la reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, la manifestación en documento público de los solicitantes de que tal contestación expresa de la Administración no se ha producido (véase Resolución de 3 de Enero de 2008) dada la dificultad de la prueba de hechos negativos.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado estimar el recurso y revocar la nota de calificación del Registrador en los términos que resultan de los anteriores pronunciamientos.

15 enero 2009

Efectos del silencio administrativo.- 1.1 La cuestión que se debate en el presente recurso es si, a los efectos registrales, se puede entender acreditada la obtención por silencio positivo de la licencia de parcelación, cuando el interesado aporta, al otorgamiento de la escritura, los testimonios de tres solicitudes de licencia (con sello de entrada en el registro del Ayuntamiento de fechas 20 de diciembre de 2007, 1 de febrero de 2008 y 28 de marzo de 2008, respectivamente), los testimonios de la emisión de las correspondientes certificaciones de acto presunto (con registros de entrada de 1 de febrero, que se reiteró el 28 de marzo de 2008, para la primera de las solicitudes de licencia, de 28 de marzo para la segunda y de 19 de agosto para la tercera) y manifiesta, además, que el Ayuntamiento no ha dado respuesta a estas peticiones, pese a que, ya en trámite de calificación, el Ayuntamiento haya comunicado al registrador el acuerdo del Pleno de 1 de septiembre de 2008, que desestima las solicitudes.

1.2 Al respecto, vale la pena recordar, en primer lugar, cuál es el régimen que prevé el ordenamiento urbanístico de Cataluña en materia de licencias de parcelación. De acuerdo con el artículo 179.2 a) del Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo, las parcelaciones están sujetas a licencia urbanística, que se tiene que autorizar o denegar en función del cumplimiento o no de la normativa urbanística (artículo 184 de la misma Ley). Los requisitos para la solicitud de la licencia los fija el artículo 246 del Reglamento de la Ley de urbanismo (que desarrolla el artículo 183 de esta), el cual exige que se presenten, junto con el proyecto de parcelación, los siguientes documentos:

a) la memoria justificativa de la adecuación de la parcelación propuesta a las determinaciones del planeamiento aplicable; b) el plano parcelario, con indicación de las parcelas indivisibles, la calificación urbanística de los lotes y los terrenos destinados o reservados para sistemas generales o locales. El Ayuntamiento dispone de un mes para resolver sobre el otorgamiento de la licencia de parcelación, transcurrido el cual sin que haya adoptado y notificado la correspondiente resolución, la licencia se entiende concedida por silencio (artículo 248 del Reglamento).

1.3 En lo que se refiere específicamente al otorgamiento de escrituras de parcelación y a su inscripción en el registro de la propiedad, el artículo 185 de la citada Ley de urbanismo determina que se tienen que ajustar a lo que establece la legislación aplicable en materia de régimen del suelo y la legislación hipotecaria, y que se tiene que acreditar que se dispone de la licencia o bien de la declaración conforme esta no es necesaria. El artículo 249.2 del Reglamento desarrolla la Ley en este punto y dispone que para el otorgamiento de la escritura es necesario aportar la notificación de la licencia de parcelación o la certificación municipal acreditativa de que se ha otorgado por silencio administrativo, junto con la copia certificada del plano parcelario. Estos documentos se tienen que protocolizar o testimoniar íntegramente en la escritura. No obstante, el apartado 5 del mismo artículo 249 prevé que si el Ayuntamiento no ha otorgado la licencia, no ha emitido certificación de la declaración de innecesariedad, ni tampoco la de actos presuntos, se puede igualmente otorgar la escritura si la persona interesada:

a) acredita ante notario que ha solicitado la licencia o la declaración de innecesariedad; b) acredita también que ha solicitado la certificación de silencio administrativo positivo; c) manifiesta expresamente que no ha obtenido respuesta dentro del plazo legalmente establecido. El artículo 250.3 del Reglamento obliga, además, al registrador a comunicar al ayuntamiento la operación registral solicitada, con la advertencia de que, si no responde en el plazo de 15 días, procederá a la inscripción. El registrador tiene que denegar la inscripción si el ayuntamiento responde acreditando que en su día denegó la licencia o que no ha adoptado la decisión por falta de documentación (habiendo realizado, obviamente, los consiguientes requerimientos de aportación y suspensión de la tramitación del expediente).

1.4 En el presente caso, como ya se ha dicho, la mercantil M. B., SL, otorgó escritura de segregación de 35 parcelas de la finca matriz en base, precisamente, a lo que establece el artículo 249.5 del Reglamento. Presentada al Registro para su inscripción, el registrador dio traslado de esta al Ayuntamiento el día 24 de septiembre de 2008, de acuerdo con lo que establece el artículo 250.3, y la respuesta de éste, como también ha quedado dicho, fue que el día 1 de aquel mismo mes el Pleno había tomado el acuerdo de denegar la licencia de parcelación porque .según se puede leer en los fundamentos de derecho del acuerdo municipal. la segregación venía condicionada a la cesión y aceptación previa de los terrenos de aprovechamiento medio, a la aprobación de los proyectos de reparcelación y de urbanización y al otorgamiento de licencia de parcelación. El acuerdo municipal declara también la no procedencia de la emisión de certificado de actos presuntos, porque no se pueden considerar adquiridas por silencio administrativo las licencias que contravengan a la Ley de urbanismo o al planeamiento urbanístico, y añade, además, que con las solicitudes no se ha presentado ni el proyecto, ni la memoria ni tampoco el plano parcelario que exige la normativa urbanística. El registrador entiende que ante dicha resolución expresa no cabe una posible estimación de la solicitud de licencia por silencio positivo y que, aparte de que no había quedado acreditada la interrupción del silencio ni podía entrar a calificarlo, tampoco podía entrar a valorar si la denegación era extemporánea o no, ni si se habían realizado las cesiones estipuladas o si las segregaciones contravenían al planeamiento.

1.5 Como ha señalado la Dirección General de los Registros y del Notariado en doctrina reiterada, que en este punto hacemos nuestra (ver para todas, las de 27 y 31 de marzo y de 7, 9 y 10 de septiembre, todas del año 2002), a los efectos registrales, la concesión de licencias por silencio administrativo positivo, una vez ha transcurrido el plazo para que la Administración resuelva sobre la solicitud del interesado, es una consecuencia que deriva de lo que dispone el artículo 42 de la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Aparte que, en el presente caso, también está de acuerdo con lo que prevé el citado artículo 248 del Reglamento de la Ley de urbanismo, según el cual si el ayuntamiento no ha resuelto (y notificado) sobre la licencia de parcelación en el plazo de un mes, se entiende otorgada por silencio. En efecto, los testimonios de las solicitudes de licencia incorporados a la escritura acreditan de forma fehaciente la fecha a partir de la cual empieza el cómputo del plazo para resolver (artículo 38. 2 y 3 de la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas) y, además, la comunicación de la resolución desestimatoria que el Ayuntamiento ha hecho al registrador acredita también el carácter extemporáneo y, por lo tanto, confirma que las solicitudes se tienen que entender estimadas por silencio positivo; estimación que, por cierto, ya impide la posterior resolución denegatoria, de acuerdo con lo que dispone el artículo 43.4 de la misma Ley. Cabría, ciertamente, la posibilidad de que el plazo para resolver no hubiera transcurrido completamente porque, por ejemplo, hubiera sido interrumpido y suspendida la tramitación del expediente (cfr. artículos 42.5 y 6 de la misma Ley procedimental), pero esta es una circunstancia que, de haberse producido, necesariamente habría tenido que reflejarse en la resolución expresa denegatoria, ya que es un presupuesto de validez (ver en este sentido la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 27 de mayo de 2002).

1.6 En este punto, la nota de calificación sostiene, precisamente, que, vista la respuesta del Ayuntamiento, no ha quedado acreditada la interrupción del silencio, y de esto concluye, paradójicamente, que las solicitudes no se pueden entender estimadas por silencio, cuando parece que la conclusión más lógica tendría que haber sido la contraria. Efectivamente, un análisis del acuerdo tomado por el Ayuntamiento permite comprobar que no se refiere a ninguno de los dos supuestos previstos en el artículo 250.3 del Reglamento, es decir, no acredita que la licencia se hubiera denegado en el plazo legalmente previsto, sino todo lo contrario, que es extemporánea, ni tampoco que la falta de resolución fuera debida a que faltaba documentación, habiéndose realizado, claro está, los oportunos requerimientos para que se aportaran y procedido a la suspensión de la tramitación.

Segundo La resolución que deniega, fuera de plazo, la licencia de parcelación por ser contraria al planeamiento urbanístico no impide la inscripción de la adquirida previamente por silencio.

2.1 El registrador afirma, y efectivamente es así, que no puede entrar a calificar si la sociedad interesada ha cedido los aprovechamientos medios, ni si las segregaciones son contrarias al planeamiento y, por lo tanto, si procede la aplicación que el Ayuntamiento ha hecho del artículo 5 del Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo, al resolver que las licencias pretendidas por la sociedad interesada no se pueden obtener por silencio positivo ya que van contra el planeamiento urbanístico. Sin embargo, la nota de calificación ha acabado dando por buena la resolución extemporánea y ha negado todo tipo de eficacia a la adquirida por silencio.

2.2 Es necesario insistir, una vez más, en que la regulación del silencio administrativo positivo determina, en garantía de los particulares y transcurrido el plazo para resolver, la producción de un acto administrativo que puede tener eficacia ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43.3 y 5 de la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas), sin que eso impida que pueda ser calificado como acto nulo o anulable (artículos 62.1.f y 63.1 y 2 de la misma Ley procedimental). Para eso, claro está, será necesario que la Administración inicie un procedimiento de revisión que prevé el artículo 102 de dicha Ley.

2.3 Dado que no se ha producido aquella declaración de ineficacia, el acto administrativo presunto se tiene que reputar, desde la perspectiva registral, inicialmente válido y, por lo tanto, es procedente su inscripción. Todo ello, como ha señalado la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 17 de mayo de 2002, sin perjuicio de que el Ayuntamiento pueda, a la vez, adoptar las medidas registrales más apropiadas a fin de asegurar la posible declaración de ineficacia. Esta es la solución que se ajusta mejor al carácter común de las normas de procedimiento administrativo, con la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y con la finalidad propia del silencio administrativo que es proporcionar a los particulares la máxima seguridad jurídica en la protección de sus derechos.

Resolución: [3]

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto, siendo, por lo tanto, procedente la inscripción solicitada.

24 y 25 febrero 2009

Efectos del silencio administrativo.- 1. Son dos los problemas que plantea el presente recurso: el primero radica en dilucidar si, ante sucesivas presentaciones del mismo documento, el Registrador puede variar su calificación, posibilidad que niega el recurrente, y el segundo, si puede el Registrador entender acreditada la existencia de silencio positivo en materia de urbanismo por la simple declaración del interesado expresiva de que su solicitud de licencia no ha sido contestada (el primer problema se examina en el apartado “CALIFICACIÓN. De documento que han sido objeto de calificación anterior).

3. En cuanto al segundo de los problemas, y como ya ha señalado reiteradamente este Centro Directivo (véase resoluciones señaladas en los vistos) la concesión de licencias a efectos registrales por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo legal para que la administración resuelva sobre la solicitud del interesado, es una consecuencia de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y ello es conforme con el sentido del silencio, previsto en el artículo 33 de la ley 6/1997, de 8 de julio, de Suelo rústico de las Islas Baleares que prevé que la falta de resolución expresa por la Administración de la solicitud de licencia de segregación, tendrá efectos estimatorios.

Aplicando esos principios a la esfera registral, es evidente que, no mediando esa declaración, el acto administrativo presunto debe reputarse inicialmente válido, sin perjuicio de que la Administración pueda, a su vez, adoptar las medidas registrales procedentes para asegurar el resultado de la declaración de ineficacia.

4. En definitiva, en el supuesto de hecho de este expediente en el que ha transcurrido el tiempo máximo para resolver desde la presentación de la solicitud, existiendo manifestación de los solicitantes en la propia escritura que el Ayuntamiento no ha resuelto expresamente, y teniendo en cuenta que no existe constancia de que el interesado presentara todos los documentos solicitados por aquél, como ha dicho este Centro Directivo (cfr. Resolución de 19 de septiembre de 2008) en todo caso el Registrador debe proceder previamente conforme a lo dispuesto en el artículo 79 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento Hipotecario sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, que es lo que en el presente supuesto ha hecho el Registrador, y, si, como consecuencia de la comunicación pertinente, el Ayuntamiento deniega la licencia, se debe denegar la práctica de la segregación.

5. Además de ello, hay que añadir que, según Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3.ª) de 28 de enero de 2009, es doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto.

21 julio 2009

Efectos del silencio administrativo.- Sobre la necesidad de licencia para practicar una segregación y la no aplicación en esta materia de la doctrina de los efectos del silencio administrativo, por la doctrina del Tribunal Supremo de no poder adquirirse por silencio licencias contrarias a la ordenación territorial urbanística, ver el apartado “URBANISMO. Disciplina urbanística”.

17 junio 2010

Efectos del silencio administrativo.- Respecto a la ineficacia del mismo, cuando contraviene las normas de ordenación del territorio, ver, más atrás, el apartado “Disciplina urbanística.

27 octubre 2010

Efectos del silencio administrativo.- No cabe aplicar la doctrina del silencio administrativo en el caso de venta de una finca por parte de una Entidad Local de ámbito territorial inferior al Municipio –en este caso, una Junta Vecinal- porque tales entidades sólo tienen competencias de mera administración y conservación de su patrimonio, de modo que la enajenación es un acto que excede de su competencia. La Resolución puede verse en el apartado “AYUNTAMIENTOS. Enajenación de sus bienes”

20 abril 2011

Efectos del silencio administrativo.- 1. Son hechos relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes:

a) Se presenta escritura autorizada el 15 de octubre de 2009 por la que se segregan de la finca registral número 1.433 cuatro fincas cuya cabida es de 1.162, 1.172, 7.181 y 15.000 metros cuadrados respectivamente. Las tres primeras se califican como solares y la cuarta como parcela. La finca matriz se describe en el Registro como «Remanente de esta finca denominada Can Bassa Roja, sita en la parroquia y término municipal de Sant Antoni de Portmany, reducida a su primera suerte, al haberse segregado las otras dos que la integraban, compuesta de tierra de secano con árboles, bosque y las casas, cuya cabida es de 356.056,50 metros cuadrados, después de segregaciones; lindante…».

b) Consta en el Registro como carga que grava la finca la siguiente «Sujeta a la limitación de no poderse segregar parcelas inferiores a la unidad mínima de cultivo, a los efectos del artículo 95 de la Ley del Suelo, fijada por los acuerdos de la Comisión Provincial de Urbanismo y la Comisión Permanente del Ayuntament de Sant Antoni de Portmany, en fechas 17 de marzo de 1977 y 15 de abril de 1978, respectivamente, según se cita en la inscripción 7.ª de fecha 10 de agosto de 2001».

c) En el título presentado, se acredita que con fecha 8 de enero de 2009, con los números de entrada 249, 254, 256 y 258, se ha solicitado del Ayuntamiento de Sant Antoni de Portmany, licencias para las segregaciones reseñadas. Se incorporan a la escritura testimonio notarial de las solicitudes con sello de entrada y testimonio notarial de las correspondientes justificaciones de pago de las tasas de las expresadas licencias con fecha de expedición 8 de enero de 2009. El compareciente declara que desde la fecha de las solicitudes de segregación han transcurrido dos meses sin que el Ayuntamiento haya resuelto expresamente las mismas.

d) El registrador suspende la inscripción al no acreditarse la oportuna licencia y procede de conformidad con el artículo 79 del Real Decreto 1093/97 de 4 de julio solicitando del Ayuntamiento el acuerdo a que se refiere el mismo.

e) El día 20 de noviembre del 2009 se recibe en el Registro informe emitido por el Secretario del Ayuntamiento del que resulta que mediante escrito de fecha 3 de septiembre de 2009 ha sido requerida la sociedad titular registral que efectúa las segregaciones para que aporte documentación complementaria, considerando que no procede la inscripción de las operaciones de segregación, a las que se opone el Ayuntamiento sin la previa obtención de la preceptiva licencia municipal. En el escrito de remisión el Alcalde manifiesta su conformidad con el informe del Secretario.

2. Según doctrina reiterada de este Centro Directivo la concesión de licencias de segregación por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo legal para que la Administración resuelva sobre la solicitud del interesado, es una consecuencia de lo establecido en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin que tal conclusión deba verse alterada por lo dispuesto en el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, actual artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 20 de junio de 2008 (ni por lo establecido, en su caso, por precepto análogo de las leyes de urbanismo de las correspondientes Comunidades Autónomas), en el que se establece la imposibilidad de adquisición por silencio administrativo de facultades urbanísticas contrarias a la legislación o el planeamiento urbanístico.

A tal efecto, esta Dirección General ha venido entendiendo que la regulación del silencio administrativo positivo determina, en garantía de los particulares, que, una vez transcurrido el plazo previsto sin decisión del órgano administrativo, se origina un acto administrativo susceptible de producir sus efectos ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43, apartados 3 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que esto obste a su posible calificación como acto nulo o anulable (artículos 62.1.f) y 63, apartados 1 y 2 de la misma Ley). En este último caso, la ineficacia del acto requerirá de la correspondiente declaración al efecto mediante el procedimiento de revisión legalmente establecido (artículo 102 de la citada Ley 30/1992).

Según esta misma doctrina, aplicando esos principios a la esfera registral, se estimó que, no mediando esa declaración, el acto administrativo presunto debe reputarse inicialmente válido, por lo que procederá su inscripción, sin perjuicio de que la Administración pueda, a su vez, adoptar las medidas registrales procedentes para asegurar el resultado de la declaración de ineficacia. Esta solución se entendió más conforme con el carácter común de las normas de procedimiento administrativo (cfr. artículo 149.1 de la Constitución), con la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (artículo 42.1 de la Ley 30/1992) y con la finalidad declarada al introducir la regulación del silencio administrativo de proporcionar a los particulares la máxima seguridad jurídica en la protección de sus derechos (como señala la exposición de motivos de la Ley, según la cual el silencio administrativo debe ser entendido como «la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado»). Por lo demás, se entendió que en la mayoría de los casos, el registrador carecerá, según la documentación aportada, de elementos de juicio suficientes para apreciar si el derecho que se pretende adquirido por silencio es o no contrario al planeamiento, por lo que tendrá que actuar dando por adquirido tal derecho, y practicar el asiento correspondiente, si no consta que la segregación formalizada contradice de forma manifiesta el planeamiento.

3. Ahora bien, como se indicó en la Resolución de 15 de septiembre de 2009, la doctrina reseñada debe adecuarse necesariamente a los pronunciamientos contenidos en la Sentencia del Tribunal Supremo –Sala Tercera– de 28 de enero de 2009, la cual, resolviendo un recurso de casación en interés de ley, ha declarado, «…como doctrina legal, que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial urbanística». Según esta Sentencia, aunque conforme al citado artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la regla general es la del silencio positivo, la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y esto es lo que sucedía con la vigencia, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (declarado vigente en la disposición derogatoria única de la Ley 1/1998, de 13 de abril, y no derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 8/2007), y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008. Por ello, considera el Alto Tribunal que ha de sustentarse la doctrina jurisprudencial anterior a la Ley 4/1999, que modificó el artículo 43.2 de la citada Ley 30/1992, entendiendo que, de este modo, se mantiene una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística. Vinculando esta doctrina legal a todos los Jueces y Tribunales, no puede en modo alguno ser desconocida por este Centro Directivo ni tampoco por notarios y registradores, quienes, a la vista de la ordenación urbanística correspondiente y en el ámbito de sus respectivas funciones, deberán tenerla bien presente a la hora de examinar si el acto que se pretende documentar públicamente, y en su caso inscribir, goza de la cobertura que proporciona la licencia que venga legalmente exigida, la cual, en los supuestos que indica el Tribunal Supremo, no puede en ningún caso entenderse concedida por silencio administrativo positivo.

4. En el supuesto al que se refiere este recurso, adquieren relevancia las disposiciones contenidas en el artículo 2.16 de Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística de las Illes Balears, que exige licencia para toda parcelación urbanística; el artículo 13 de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico de las Illes Balears, que determina: «1. En el suelo rústico sólo podrán realizarse actos que tengan por objeto o consecuencia la parcelación, segregación o división de terrenos o fincas cuando sean conformes con lo dispuesto en esta Ley y en la legislación agraria propia de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. 2. Los actos a que se refiere el punto anterior estarán sujetos a la obtención de licencia municipal previa. Serán nulos los que se efectúen sin esta licencia. 3. Se exceptuarán de la necesidad de obtención de licencia, debiéndose en tales supuestos aportar certificado de su innecesariedad, los siguientes casos: a) Cuando los actos sean consecuencia de la ejecución de determinaciones del planeamiento o de las infraestructuras públicas. b) En los supuestos en que se establezca reglamentariamente»; y el artículo 33 de la citada Ley 6/1997, el cual prevé que la falta de resolución expresa por la Administración de la solicitud de licencia de segregación, en el plazo de dos meses una vez completado el expediente, tendrá efectos estimatorios.

De esta regulación se desprende que la exigencia de aportación de la licencia o declaración de su innecesariedad se encuadra en un específico régimen administrativo de fiscalización municipal previa a la autorización e inscripción de la escritura correspondiente, de suerte que tales preceptos legales imponen un mayor rigor a la hora de examinar aquellos títulos que se pretenda otorgar e inscribir sin cumplir esos controles previos; rigor que, por lo demás, tiene pleno encaje en el cometido que, en pro de la seguridad jurídica preventiva y en el marco del deber de colaboración con la Administración competente, deben desempeñar notarios y registradores. Precisamente en este ámbito –en el que, por lo demás, el concepto de parcelación aparece delimitado por la noción de núcleo de población o formación de nuevos asentamientos–, y ante la posibilidad de que los notarios y los registradores carezcan de elementos de juicio suficientes para apreciar si el acto correspondiente es o no contrario al planeamiento, cobran sentido determinadas normas, como la contenida en el artículo 19.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 20 de junio de 2008 (según el cual, con ocasión de la autorización de escrituras públicas que afecten a la propiedad de fincas o parcelas, los notarios podrán solicitar de la Administración Pública competente información telemática o, en su defecto, cédula o informe escrito expresivo de su situación urbanística) o la del artículo 79 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, al prever que cuando del acto de división o segregación de fincas en suelo no urbanizable que se pretenda inscribir surgiere duda fundada sobre el peligro de creación de un núcleo de población, en los términos señalados por la legislación o la ordenación urbanística aplicable (en este caso, el artículo 13 de la Ley 6/1997, de 8 de julio, de las Illes Balears), y no se aportare licencia urbanística o declaración de su innecesariedad, el registrador de la Propiedad debe actuar de la siguiente forma: a) Remitirá al Ayuntamiento que corresponda copia del título o títulos presentados, acompañando escrito con solicitud de que se adopte el acuerdo que, en cada caso, sea pertinente y con advertencia expresa de que en caso de no contestación se procederá con arreglo a lo establecido en dicho artículo. La remisión de la documentación referida se hará constar al margen del asiento de presentación (apartado 1). b) Si el Ayuntamiento comunicare al registrador de la Propiedad que del título autorizado no se deriva la existencia de parcelación urbanística ilegal, el registrador practicará la inscripción de las operaciones solicitadas (apartado 2). Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 80 de las normas complementarias. c) Si el Ayuntamiento remitiere al registrador certificación del acuerdo del órgano competente, adoptado previa audiencia de los interesados, en el que afirme la existencia de peligro de formación de núcleo urbano o de posible parcelación ilegal, se denegará la inscripción de las operaciones solicitadas y el registrador de la Propiedad reflejará el acuerdo municipal mediante nota al margen de la finca o resto de la finca matriz (apartado 3). d) Transcurridos cuatro meses desde la fecha de la nota puesta al margen del asiento de presentación, si no se presentare el documento acreditativo de incoación del expediente de disciplina urbanística con efectos de prohibición de disponer, el registrador de la Propiedad practicará la inscripción de las operaciones solicitadas (apartado 4). e) Finalmente si el Ayuntamiento o, en su caso, el órgano urbanístico competente, incoase expediente de infracción urbanística por parcelación ilegal, en el acuerdo correspondiente podrá solicitarse del registrador de la Propiedad que la anotación preventiva procedente surta efectos de prohibición absoluta de disponer, en los términos previstos por el artículo 26.2 de la Ley Hipotecaria (apartado 5).

5. El artículo 79 reseñado tiene dos presupuestos básicos para su aplicación: por un lado, que no haya existido control previo por el Órgano competente para fiscalizar la legalidad urbanística de la operación proyectada mediante el otorgamiento de la correspondiente licencia o certificación de su innecesariedad y, por otro lado, que el supuesto planteado se refiera a un terreno calificado de suelo no urbanizable –si bien en este punto, como se ha indicado, es relevante destacar que en las Islas Baleares es siempre necesario ese control previo mediante la solicitud de licencia o de declaración municipal de innecesariedad cualquiera que sea la clase de suelo–. En el caso que nos ocupa, es cierto que se ha acreditado que el titular registral ha formalizado la oportuna solicitud de licencia y que ha transcurrido el plazo de dos meses desde la presentación de la misma sin que se haya resuelto expresamente dicha solicitud.

Ahora bien para resolver este recurso debe tenerse en cuenta los siguientes aspectos: a) que del informe emitido por el Secretario del Ayuntamiento de 17 de noviembre de 2009, refrendado por el Alcalde y remitido al Registro a los efectos del citado artículo 79 del Real Decreto 1093/1997, resulta que el Plan Territorial Insular de Eivissa, en su norma 15, prescribe que «en el suelo rústico están prohibidas las parcelaciones urbanísticas, y en el mismo no se pueden efectuar divisiones, segregaciones o fraccionamientos en contra de lo dispuesto por el PTI (Plan Territorial Insular) y por la legislación agraria, forestal o de naturaleza similar, y no otorga derechos edificatorios el hecho de efectuar o haber efectuado segregaciones o divisiones de fincas en tal clase de suelo»; añadiendo a continuación que «Los notarios y registradores no podrán en ningún caso autorizar o inscribir, respectivamente, segregaciones, fragmentaciones o divisiones de fincas si no se acredita el otorgamiento de la correspondiente licencia o la emisión del correspondiente certificado de innecesariedad»; b) que a la vista de tal normativa y de la dimensión y características de las fincas segregadas el informe municipal reseñado concluye en la improcedencia de la inscripción de las operaciones de segregación practicadas por el titular registral; c) que del mencionado informe se desprende igualmente que se ha dado audiencia previa en el expediente correspondiente a la sociedad titular registral de la finca matriz, la cual fue requerida con fecha 3 de septiembre de 2009 para que presentase documentación complementaria; d) que el artículo 33 de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico de las Illes Balears si bien prevé que la falta de resolución expresa del procedimiento para la concesión de licencias tendrá efectos estimatorios, fijándose como plazo para resolver el de dos meses, el cómputo de dicho plazo, sin embargo, no comienza el día que se presenta la solicitud, sino el día que queda completado el expediente, siendo así que en el presente caso, dada la falta de contestación por el interesado al citado requerimiento de documentación complementaria que le hizo el Ayuntamiento, no se ha producido tal hecho; e) que de los antecedentes del Registro resulta que la finca matriz está gravada con «la limitación de no poderse segregar parcelas inferiores a la unidad mínima de cultivo», según resulta de su inscripción 7.ª; f) que igualmente resulta de tales antecedentes el hecho de haberse practicado con anterioridad sobre la misma finca matriz otras dos segregaciones previas.

De todo ello debe concluirse que tales circunstancias ponen de manifiesto una situación jurídica a la que resulta plenamente aplicable la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo anteriormente reseñada en cuya virtud no resulta posible entender adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, por lo que en ningún caso, puede entenderse cumplido el requisito a que subordina la inscripción de la segregación el artículo 78 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento Hipotecario sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, en cuanto exige para ello la previa aportación de la preceptiva licencia, o de la declaración de su innecesariedad, que en este caso, según lo razonado, no puede entenderse obtenida ni de forma expresa, ni de forma presunta.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado confirmar la nota de calificación recurrida y desestimar el recurso interpuesto, en los términos que resultan de los anteriores fundamentos.

14 mayo 2011

Efectos del silencio administrativo.- 1. En el supuesto del presente recurso son relevantes los siguientes hechos:

a) Se presenta en el Registro de la Propiedad copia autorizada de la escritura pública otorgada el 10 de noviembre de 2010, de solicitud de exceso de cabida, segregaciones, agregación y parcelación o división de finca. En la indicada escritura en su estipulación sexta se dispone «que, al objeto de realizar las operaciones precedentes, la interviniente solicitó licencia al Ayuntamiento de Castrillón el 14 de mayo de 2010 sin que el Ayuntamiento diese respuesta a su petición en el plazo previsto por la Ley, por lo que volvió a dirigirse al mismo Ayuntamiento para que emitiese certificación de silencio administrativo positivo en fecha 17 de agosto de 2010, sin que resolviera el Ayuntamiento. Así lo manifiesta la compareciente expresamente, acompañando a la matriz dichas solicitudes con el correspondiente número de registro de entrada, manifestando ser suficiente para la inscripción en el Registro de la Propiedad la resolución por silencio administrativo, conforme a la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 17 de junio de 2004 (Boletín Oficial del Estado de 11 de agosto de 2004)».

b) El registrador en su nota de calificación manifiesta que se ha recibido en ese Registro certificación expedida por el jefe de Administración General del Ayuntamiento de Castrillón, en la que consta la resolución de la Junta de Gobierno de ese Ayuntamiento de fecha 10 de septiembre de 2010 de la que resulta que la registral 42.700 es la llamada parcela 20R o 20N resultante de la reparcelación del Polígono Sur de Piedras Blancas, que fue anulada por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias no siendo posible, por tanto, llevar a cabo nuevas parcelaciones sin tramitar previamente una reparcelación del referido Polígono, por lo que se acordó denegar la licencia de segregación. Deniega la inscripción de la expresada escritura por entender que, esta Dirección General ha revisado su doctrina sobre la inscripción de actos urbanísticos por silencio administrativo positivo a la luz de la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009, la cual sienta como doctrina legal, que no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias que contradigan la ordenación territorial o urbanística.

c) La recurrente alega, en síntesis, que vencido el plazo para resolver, constituye un cuerpo de doctrina consolidado en nuestro ordenamiento jurídico que el silencio administrativo positivo produce un verdadero acto administrativo eficaz, que la administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley.

2. Como cuestión previa debe recordarse que conforme al artículo 326.1 de la Ley Hipotecaria, el recurso deberá recaer exclusivamente sobre las cuestiones que se relacionen directa e inmediatamente con la calificación del registrador, rechazándose cualquier otra pretensión basada en otros motivos o en documentos no presentados en tiempo y forma.

3. Entrando en el fondo del recurso, hay que recordar que, según doctrina reiterada de este centro directivo, la concesión de licencias de segregación por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo legal para que la Administración resuelva sobre la solicitud del interesado, es una consecuencia de lo establecido en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. A tal efecto, esta Dirección General ha venido entendiendo que la regulación del silencio administrativo positivo determina, en garantía de los particulares, que, una vez transcurrido el plazo previsto sin decisión del órgano administrativo, se origina un acto administrativo susceptible de producir sus efectos ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43, apartados 3 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que esto obste a su posible calificación como acto nulo o anulable (artículos 62.1.f) y 63, apartados 1 y 2 de la misma Ley). En este último caso, la ineficacia del acto requerirá de la correspondiente declaración al efecto mediante el procedimiento de revisión legalmente establecido (artículo 102 de la citada Ley 30/1992).

Según esta misma doctrina, aplicando esos principios a la esfera registral, se estimó que, no mediando esa declaración, el acto administrativo presunto debe reputarse inicialmente válido, por lo que procederá su inscripción, sin perjuicio de que la Administración pueda, a su vez, adoptar las medidas registrales procedentes para asegurar el resultado de la declaración de ineficacia. De este modo, se consideró que ésta es la solución más conforme con el carácter común de las normas de procedimiento administrativo (cfr. artículo 149.1 de la Constitución), con la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (artículo 42.1 de la Ley 30/1992) y con la finalidad declarada al introducir la regulación del silencio administrativo de proporcionar a los particulares la máxima seguridad jurídica en la protección de sus derechos. Así lo señala la exposición de motivos de la Ley, según la cual el silencio administrativo debe ser entendido como «la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado». Por lo demás, se entendió que en la mayoría de los casos, el registrador carecerá, según la documentación aportada, de elementos de juicio suficientes para apreciar si el derecho que se pretende adquirido por silencio es o no contrario al planeamiento, por lo que tendrá que actuar dando por adquirido por silencio tal derecho, y practicar el asiento correspondiente, si no consta que la segregación formalizada contradice de forma manifiesta el planeamiento.

4. Ahora bien, como se indicó en la Resolución de 15 de septiembre de 2009, la doctrina reseñada debe adecuarse necesariamente a los pronunciamientos contenidos en la Sentencia del Tribunal Supremo –Sala Tercera– de 28 de enero de 2009, la cual, resolviendo un recurso de casación en interés de ley, ha declarado, «…como doctrina legal, que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial urbanística». Según esta Sentencia, aunque conforme al citado artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la regla general es la del silencio positivo, la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y esto es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (declarado vigente en la disposición derogatoria única de la Ley 1/1998, de 13 de abril, y no derogado por la disposición derogatoria única de la ley 8/2007) y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008. Por ello, considera el Alto Tribunal que ha de sustentarse la doctrina jurisprudencial anterior a la Ley 4/1999, que modificó el artículo 43.2 de la citada Ley 30/1992, entendiendo que, de este modo, se mantiene una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística. Vinculando esta doctrina legal a todos los jueces y tribunales, no puede en modo alguno ser desconocida por este centro directivo ni tampoco por notarios y registradores, quienes, a la vista de la ordenación urbanística correspondiente y en el ámbito de sus respectivas funciones, deberán tenerla bien presente a la hora de examinar si el acto que se pretende documentar públicamente, y en su caso inscribir, goza de la cobertura que proporciona la licencia que venga legalmente exigida, la cual, en los supuestos que indica el Tribunal Supremo, no puede en ningún caso entenderse concedida por silencio administrativo positivo.

5. El artículo 17.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo determina que «en la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los notarios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable. El cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción». Este precepto se encuentra ubicado dentro del Título II de la Real Decreto Legislativo, que tiene por rúbrica «Bases del régimen del suelo» y de conformidad con la disposición final primera, el artículo 17.2 tiene el carácter de disposición establecida en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por la Constitución.

Por lo que interesa en este recurso, de este artículo 17.2 se deducen los siguientes aspectos: suprime el término licencia para acudir al más amplio de «conformidad, aprobación o autorización administrativa», como consecuencia del respeto de la ley hacia la regulación específica de cada Comunidad Autónoma; se impone, en su caso, en la división o segregación, no únicamente en la parcelación urbanística, como conceptos más amplios que éste; y, lo impone cuando la legislación que le sea aplicable así lo exija, es decir, cuando la legislación autonómica expresamente exija dicha conformidad, aprobación o autorización. La consecuencia registral de todo ello viene determinada en el inciso final, al decir que «el cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción».

6. El artículo 228 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias, sujeta a licencia urbanística la parcelación, por lo que, de acuerdo con lo expuesto, es de aplicación el artículo 17.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, debiendo los registradores exigir la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta la división o segregación, para practicar la correspondiente inscripción.

Por su parte, el artículo 229.7 del mismo Decreto Legislativo afirma que las licencias se entenderán obtenidas por silencio positivo una vez transcurridos los plazos y cumplidas las condiciones establecidas por la legislación de régimen local. En ningún caso podrán adquirirse por silencio facultades en contra de las prescripciones de las leyes, el planeamiento y demás normativa urbanística.

El artículo 17.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo exige la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable. Queda por determinar cómo se acredita documentalmente ante el registrador que la licencia se ha obtenido por silencio administrativo positivo, cuando en la mayoría de los casos, el registrador carecerá, según la documentación aportada, de elementos de juicio suficientes para apreciar si el derecho que se pretende adquirido por silencio es o no contrario al planeamiento. En caso de existencia de duda fundada de que el acto de división o segregación pueda ser contrario al planeamiento, el artículo 79 de las normas complementarias al Reglamento Hipotecario en materia urbanística autoriza al registrador a remitir copia del título presentado al Ayuntamiento a los efectos de que manifieste si existe o no parcelación urbanística ilegal en los términos previstos en dicho artículo.

7. En el presente caso el registrador ha denegado la inscripción del título porque se ha recibido en ese Registro certificación expedida por el jefe de Administración General del Ayuntamiento de Castrillón, en la que consta la resolución de la Junta de Gobierno de ese Ayuntamiento de fecha 10 de septiembre de 2010. De dicha resolución resulta que la registral 42.700 es la llamada parcela 20R o 20N resultante de la reparcelación del Polígono Sur de Piedras Blancas, que fue anulada por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias no siendo posible, por tanto, llevar a cabo nuevas parcelaciones sin tramitar previamente una reparcelación del referido Polígono, por lo que se acordó denegar la licencia de segregación. Parece admitir, pues dicha resolución, la falta de respuesta tempestiva de la Administración a la solicitud de la licencia, pero razona que a la vista de aquel informe no puede entenderse adquirida por silencio administrativo la licencia de parcelación conforme a la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en su Sentencia 28 de enero de 2009, antes reseñada, por aplicación del artículo 8.1.b), párrafo tercero, del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, conforme al cual «En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística». El contenido del informe pone de manifiesto una situación jurídica a la que resulta plenamente aplicable la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo, anteriormente reseñada, por la que se concluye en la imposibilidad de entender adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación del registrador.

31 mayo 2011

Efectos del silencio administrativo.- 1. Son hechos relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes:

– Se presenta en el Registro escritura otorgada en 1996 por la que se segrega un solar y se transmite al recurrente.

– A la escritura se acompaña instancia privada en la que el recurrente hace constar: que la casa existente sobre el solar que se segrega fue construida a finales del siglo XIX; que, presentada la escritura en 1998, el registrador suspendió la inscripción por falta de licencia municipal; que, con fecha 4 de noviembre de 2010, solicitó del Ayuntamiento de Ortuella la concesión de la mencionada licencia de segregación, como acredita con copia de la solicitud, que acompaña, donde figura el sello correspondiente del registro de entrada; y, que ha transcurrido con exceso el plazo máximo de tres meses establecido en el artículo 42.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, por lo que, de conformidad con lo que establece el artículo 43.5 del mismo texto legal, ha de considerarse concedida la licencia por silencio administrativo.

– El registrador suspende la inscripción de la segregación por entender que, de conformidad con lo que establecen la Sentencia del Tribunal Supremo -Sala Tercera- de 28 de enero de 2009 y la Resolución de este Centro Directivo de 27 de octubre de 2010, no pueden entenderse concedidas por silencio administrativo licencias que contradigan la ordenación territorial urbanística.

2. El primer problema que se plantea es el de dilucidar cuál es la fecha que ha de tenerse en cuenta a efectos de aplicar la legislación urbanística para exigir licencia a efectos de practicar en el Registro una segregación. Pues bien: como ha dicho anteriormente este Centro Directivo (vid. Resoluciones citadas en el «Vistos»), el acto jurídico de la segregación ha de entenderse existente desde que el mismo se documente en escritura pública, siendo aplicable la legislación vigente en dicho otorgamiento; por otra parte, la fotocopia de escritura que se aporta (de fecha 11 de noviembre de 1931) no contiene segregación alguna, limitándose a describir una casa que ni está situada en la misma calle ni coincide en su descripción con la que, según los otorgantes de la escritura objeto del recurso, se halla edificada sobre la parcela segregada.

3. Entrando en el tema de si se ha producido o no el silencio administrativo alegado por el recurrente y, en caso afirmativo, cuáles son sus concretos efectos en relación con la solicitud de inscripción debatida, como ha dicho esta Dirección General (cfr. Resolución de 27 de octubre de 2010), constando en el presente expediente la negativa del Ayuntamiento a la concesión de la licencia de segregación, aunque sea transcurrido ya el plazo de tres meses, no puede prosperar la pretensión del recurrente. En efecto, como ha declarado la Sentencia del Tribunal Supremo -Sala Tercera- de 28 de enero de 2009, con valor de doctrina legal al resolver un recurso de casación en interés de ley, «el artículo 242.6 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística…».

Según esta Sentencia, aunque conforme al citado artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la regla general es la del silencio positivo, la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y esto es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (declarado vigente en la disposición derogatoria única de la Ley 1/1998, de 13 de abril, y no derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 8/2007) y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1.b), último párrafo, del texto refundido de la Ley de Suelo de 2008.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto.

24 enero 2012

Efectos del silencio administrativo.- 1. Debe decidirse en este expediente si es o no inscribible una escritura de declaración de obra nueva en la que concurren las circunstancias siguientes: por parte de la propiedad, se solicitó del Ayuntamiento la preceptiva licencia de obras; dicha solicitud fue presentada en la Corporación y no se tuvo contestación en el plazo establecido por la Ley; por lo que se solicitó por la propiedad, de la Junta de Comunidades, certificación acreditativa del silencio positivo de otorgamiento de esa licencia de obras; la compareciente declara bajo su responsabilidad, no haber recibido notificación alguna como solicitantes de tal licencia y entiende concedida la licencia de obra nueva por silencio administrativo positivo; todo esto se realizó de conformidad con la doctrina que interpretaba la legislación en el momento de solicitud de aquella licencia –años 2009 y 2010– que admitía el silencio administrativo positivo en la materia de obtención de licencias de obras; también es importante reseñar a efectos de este expediente, que en la Certificación Catastral Descriptiva y Gráfica de la finca, está conceptuada como de «uso local principal», el de «Agrario (Labor o labradío secano 03)» lo que equivale a conceptuarla como rústica, que así aparece en el Registro; la finalización de la obra, conforme el certificado del arquitecto, es de 28 de enero de 2011 –antes de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 8/2011–; en el mismo sentido se justifican las peticiones de licencia de primera ocupación en fecha anterior a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 8/2011, sin haberse producido contestación y acogiéndose a la misma doctrina citada del silencio administrativo positivo; ocurre que la legislación aplicable en el momento de la presentación en el Registro, exige ineludiblemente la licencia de obra nueva, y no admite el silencio administrativo positivo en la concesión de la misma.

2. Se ha prescindido en el recurso del tercer defecto de la nota de calificación, por lo que se entenderá el fondo de este expediente exclusivamente respecto de los dos primeros defectos: en primer lugar, la no acreditación de la licencia de edificación, que tras la entrada en vigor del Real Decreto Ley 8/2011, no cabrá entenderse concedida por silencio positivo conforme el artículo 23 del citado texto legal; y en segundo lugar, la no acreditación de la licencia de primera ocupación, que a juicio del registrador, tampoco puede entenderse concedida por silencio positivo por las mismas razones que para el primer defecto; pero de esta nota, resultan ser varias las cuestiones que se plantean en este expediente: la vigencia de la doctrina de la acreditación de concesión de licencia de obras por silencio administrativo positivo; la irretroactividad de las normas en lo que se refiere tanto a la legislación aplicable como a la jurisprudencia y doctrina que interpretan la misma, para el requisito de acreditación de la concesión de una licencia de obra nueva –por ser dos las legislaciones, jurisprudencia y doctrinas aplicables, una la de la época de solicitud e inicio del transcurso del tiempo de silencio, como parte del procedimiento para consecución de la misma y otra la de presentación de la misma para su inscripción en el Registro–.

3. Procede, en primer lugar, entrar a resolver la cuestión relativa a la determinación de la norma con arreglo a la cual debe el registrador resolver, habida cuenta del distinto valor del silencio positivo en momentos diferentes de la situación jurídica a que se refiere el presente, tales como la solicitud e iniciación del procedimiento para conseguir la licencia y la inscripción. Se trata de determinar la admisibilidad o no de la irretroactividad de las normas aplicables en esta materia de suelo y concretamente, en las autorizaciones administrativas de obra nueva; como regla general, el artículo 2.3 del Código Civil establece que «las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario», irretroactividad que igualmente proclama el artículo 9.3 de la Constitución Española en relación con las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. El principio de la irretroactividad se asienta en «los deseos de certeza y seguridad jurídica y el respeto de los derechos adquiridos y a las situaciones jurídicas beneficiosas» (sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1984), con la consecuencia de que la interpretación de las normas de derecho transitorio ha de realizarse en sentido restrictivo y, por tanto, sin extender los términos legales a situaciones no contempladas.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional de 3 de febrero de 1981, y 7 de mayo de 1981 apoyan la existencia de una retroactividad «a sensu contrario» de las normas favorables, la de 11 de noviembre de 1981 niega la existencia en el caso contemplado de una retroacción de norma desfavorable y la de 6 de julio de 1982 niega la posibilidad de aplicar la retroactividad «en grado máximo» ya que ello «iría contra la misma seguridad jurídica que su artículo 9.3 garantiza». El Tribunal Supremo en Sentencia de 25 de junio de 1980 niega la posibilidad de la retroacción a una Orden Ministerial, pues ese efecto es patrimonio de las disposiciones con rango de Ley y la Sentencia de 26 de enero de 1982 admite la posibilidad de la aplicación retroactiva de las leyes nuevas en los casos de disposición expresa de la ley, cuando se desprenda ello del propio contenido de la nueva norma y cuando sean interpretativas, complementarias o ejecutivas de una ley principal. Niegan la retroactividad de aquellas disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos las Sentencias de 13 de octubre de 1981 y 10 de enero y 5 de marzo de 1982.

Ahora bien, el Tribunal Constitucional, en doctrina reiterada (Sentencias de 10 de abril de 1986, y 29 de noviembre de 1988), dulcifica o limita el alcance del principio de irretroactividad, señalando esta última sentencia que «no hay retroactividad cuando una ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas y cuyos efectos no se han consumado, pues una norma es retroactiva, a los efectos del artículo 9.3 de la Constitución, cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas, ya que lo que prohíbe el artículo citado es la retroactividad, entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad», añadiendo también el Tribunal Constitucional (Sentencia de 4 de febrero de 1983) que el principio de la irretroactividad no puede presentarse como defensa de una inadmisible petrificación del Ordenamiento Jurídico. Con rotunda claridad se pronuncia la Sentencia de 16 de julio de 1987, al establecer que «la prohibición de la retroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros y condicionados o a las expectativas». También el Tribunal Supremo limita el alcance del categórico pronunciamiento que realiza el artículo 2.3, distinguiendo, para ello, entre una derogación expresa y otra tácita de las normas, a los efectos establecidos en el citado artículo, por resultar ésta de la «ratio o finalidad de la Ley» (Sentencia de 17 de mayo de 1984). En ocasiones el Tribunal Supremo alude a una «retroactividad débil o de primer grado», como la Sentencia de 11 de octubre de 1988, que expresamente dice que «el silencio de una norma en orden a su retroactividad, si bien, conforme al principio proclamado por el artículo 2.3 del Código Civil, impide su aplicación a hechos o relaciones que hubieran producido todos sus efectos bajo el imperio del anterior orden normativo, no siempre conduce a igual solución respecto de los efectos de dichas relaciones que se produjeran después de la entrada en vigor de la nueva regulación, pues la retroactividad débil o de primer grado puede venir impuesta, sin necesidad de mandato expreso en tal sentido, cuando así se derive del espíritu y finalidad de aquélla, en cuyo caso sus disposiciones habrán de entenderse aplicables a los tractos futuros de la relación en curso de ejecución». En el mismo sentido se pronuncia la Sentencia de 23 de mayo de 1989, que admite la retroactividad de la Ley no sólo cuando se manifieste expresamente en tal sentido, sino también cuando se «pueda deducir del sentido de la ley, resultando patente el propósito del legislador», propósito que se presume en las «disposiciones aclaratorias o interpretativas de las leyes, en las que suplan lagunas legales y en las procesales» (Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1988 y 9 de abril de 1992, que dan una relación no exhaustiva, sino meramente enunciativa de leyes con efectos retroactivos). Por tanto, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo admiten la aplicación retroactiva de las normas a hechos, actos o relaciones jurídicas nacidas al amparo de la legislación anterior, siempre que los efectos jurídicos de tales actos no se hayan consumado o agotado y siempre, claro está, que no se perjudiquen derechos consolidados o situaciones beneficiosas para los particulares, infiriéndose, en estos casos, la retroactividad del sentido, el espíritu o la finalidad de la ley. También la doctrina admite la retroactividad tácita de la ley y de este modo se pronuncia a favor de la retroactividad de las normas interpretativas; las complementarias, de desarrollo o ejecutivas; las procesales, pero sólo en lo relativo a que los actos de ejercicio de derecho nacidos con anterioridad a aquéllas han de sujetarse a sus trámites y procedimientos; y, por último, las que pueden establecer regímenes uniformes o acabar con abusos o incomodidades», añadiendo que «el intérprete encontrará una orientación en las disposiciones transitorias del Código Civil.

Así pues, esta jurisprudencia es clarificadora en cuanto a los siguientes puntos: 1. El principio general de la irretroactividad de las leyes. 2. La posibilidad de retroactividad en determinadas situaciones sin perjuicio de los derechos consolidados o situaciones beneficiosas para los particulares. 3. Que no se menciona nada en esta jurisprudencia sobre irretroactividad de doctrina, y menos aún de la dictada en Resoluciones de este Centro Directivo. 4. Que se admite la retroactividad de las normas interpretativas, complementarias, de desarrollo, de las ejecutivas, pero siempre de una forma controlada y moderada y en cuanto no lesione o perjudique los derechos adquiridos con anterioridad.

4. Las Resoluciones de este Centro Directivo de 19 de noviembre de 2004, y de 3 de junio de 2011 expresan que «En efecto, el principio de irretroactividad de las normas (artículo 2.3 del Código Civil), a falta de una disposición en contrario que no se invoca, impide aplicar a un solo acto que consta fehacientemente (artículo 1.218 del Código Civil) que ha tenido lugar en el año…, una normativa incorporada al ordenamiento jurídico años después, por lo que ha de estarse a la normativa entonces vigente que estaba integrada…»; así, pues, en un plano general, no hay duda de que es aplicable el principio de irretroactividad en la Ley y en la jurisprudencia, pero una cosa es la aplicación del principio en éstas, y otra cosa lo es en la doctrina interpretativa de las mismas; cuando se dictaron la Resolución de 23 de febrero de 2006, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009 y las Resoluciones de 21 de julio y 15 de septiembre de 2009, las normas aplicables –en lo que se refiere a este caso– eran las mismas; el único cambio ha sido el de la doctrina interpretadora de las Resoluciones de este Centro Directivo; además, la inscripción es de carácter voluntario, lo que corrobora que la escritura objeto del expediente, que es la que establece la fecha fehaciente, tiene plena eficacia jurídica entre las partes desde el momento de su autorización, pero no respecto de terceros sino desde su inscripción en el Registro.

El alcance temporal de las normas aplicadas por el registrador en su calificación fue abordado por las Resoluciones de 24 de marzo y 14 de abril de 2011 –respecto de una obra nueva, para lo que se escogió la fecha de la escritura prefiriéndola a la de la terminación de la obra–; en ellas se determina que serán de aplicación las normas vigentes en el momento de otorgamiento de los documentos correspondientes, aunque las obras se hubiesen ejecutado en un momento anterior, de manera que son de aplicación los textos legales vigentes en el momento del otorgamiento de la escritura, ya que el objeto de las disposiciones en que basa el registrador su calificación no es el de regular los controles administrativos, sino el de que se cumplan los requisitos necesarios para su documentación pública e inscripción registral; pero en ningún caso se menciona el mismo principio de irretroactividad respecto a la doctrina. En el caso que nos ocupa, en la fecha del otorgamiento de la escritura, había entrado en vigor el Real Decreto-ley 8/2011, por lo que procede la nota de calificación.

En definitiva, el principio de irretroactividad impera respecto de la legislación y la jurisprudencia, pero no respecto de la doctrina que las interpreta.

5. Así pues, en un plano general, no hay duda de que es aplicable el principio de irretroactividad en la Ley. Pero una cosa es la aplicación del principio en las normas, y otra cosa lo es en la doctrina interpretativa de las mismas; la Resolución de 23 de febrero de 2006, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009 y las Resoluciones de 21 de julio y 15 de septiembre de 2009 a las que posteriormente se hará referencia, son de igual aplicación antes y ahora, porque las normas aplicables –en lo que se refiere a este caso– eran las mismas. Pero cuando se produjo la autorización de la escritura objeto de este expediente, la normativa aplicable era además la del Real Decreto-ley 8/2011, lo que impide alegar, por la fecha de otorgamiento de la escritura, la irretroactividad pretendida.

6. A la vista de lo expuesto, y por lo que al presente supuesto se refiere, no puede entenderse de aplicación a la producción de los efectos del silencio administrativo, causado con anterioridad a su entrada en vigor, el artículo 23 del Real Decreto-ley 8/2011, lo que, como se verá, no excluye la necesidad de su consideración como elemento interpretativo.

Por el contrario, sí ha de entenderse de aplicación dicha norma en el contenido establecido en su artículo 24, por el que da nueva redacción al artículo 20 de la Ley de Suelo, en el que se determinan los requisitos a que queda sujeta la autorización de escrituras de declaración de obra nueva y su inscripción en el Registro de la Propiedad, dado que la escritura de declaración de obra nueva cuya inscripción se pretende fue otorgada con posterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley citado. Por tanto, es de aplicación la exigencia de que, declarándose la obra terminada, se acredite el otorgamiento de las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable y los requisitos de eficiencia energética tal y como se demandan por la normativa vigente.

7. Resuelto el problema de derecho intertemporal, y entrando en el fondo de la primera cuestión del recurso, hay que recordar que, según doctrina reiterada de este centro directivo, la concesión de licencias urbanísticas de obras por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo legal para que la Administración resuelva sobre la solicitud del interesado, era una consecuencia de lo establecido en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. A tal efecto, esta Dirección General vino entendiendo que la regulación del silencio administrativo positivo determinaba, en garantía de los particulares, que, una vez transcurrido el plazo previsto sin decisión del órgano administrativo, se originaba un acto administrativo susceptible de producir sus efectos ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43, apartados 3 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que esto obstase a su posible calificación como acto nulo o anulable (artículos 62.1.f) y 63, apartados 1 y 2 de la misma Ley). En este último caso, la ineficacia del acto requeriría de la correspondiente declaración al efecto mediante el procedimiento de revisión legalmente establecido (artículo 102 de la citada Ley 30/1992).

Según esta misma doctrina, aplicando esos principios a la esfera registral, se estimó que, no mediando esa declaración, el acto administrativo presunto debería reputarse inicialmente válido, por lo que procedería su inscripción, sin perjuicio de que la Administración pudiese, a su vez, adoptar las medidas registrales procedentes para asegurar el resultado de la declaración de ineficacia. De este modo, se consideró que ésta era la solución más conforme con el carácter común de las normas de procedimiento administrativo (cfr. artículo 149.1 de la Constitución), con la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (artículo 42.1 de la Ley 30/1992) y con la finalidad declarada al introducir la regulación del silencio administrativo de proporcionar a los particulares la máxima seguridad jurídica en la protección de sus derechos. Así lo señala la exposición de motivos de la ley, según la cual el silencio administrativo debe ser entendido como «la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado». Por lo demás, se entendió que en la mayoría de los casos, el registrador carecerá, según la documentación aportada, de elementos de juicio suficientes para apreciar si el derecho que se pretende adquirido por silencio es o no contrario al planeamiento, por lo que tendrá que actuar dando por adquirido por silencio tal derecho, y practicar el asiento correspondiente, si no consta que la segregación formalizada contradice de forma manifiesta el planeamiento.

8. Ahora bien, como se indicó en las Resoluciones de 15 de septiembre de 2009 y 31 de mayo de 2011, la doctrina reseñada debe adecuarse necesariamente a los pronunciamientos contenidos en la Sentencia del Tribunal Supremo –Sala Tercera– de 28 de enero de 2009, la cual, resolviendo un recurso de casación en interés de ley, ha declarado, «… como doctrina legal, que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial urbanística». Según esta Sentencia, aunque conforme al citado artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la regla general es la del silencio positivo, la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y esto es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (declarado vigente en la disposición derogatoria única de la Ley 1/1998, de 13 de abril, y no derogado por la disposición derogatoria única de la ley 8/2007) y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008. Por ello, considera el Alto Tribunal que ha de sustentarse la doctrina jurisprudencial anterior a la Ley 4/1999, que modificó el artículo 43.2 de la citada Ley 30/1992, entendiendo que, de este modo, se mantiene una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística. Vinculando esta doctrina legal a todos los jueces y tribunales, no puede en modo alguno ser desconocida por este Centro Directivo ni tampoco por notarios y registradores, quienes, a la vista de la ordenación urbanística correspondiente y en el ámbito de sus respectivas funciones, deberán tenerla bien presente a la hora de examinar si el acto que se pretende documentar públicamente, y en su caso inscribir, goza de la cobertura que proporciona la licencia que venga legalmente exigida, la cual, en los supuestos que indica el Tribunal Supremo, no puede en ningún caso entenderse concedida por silencio administrativo positivo.

9. El artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo determina que: «Declaración de obra nueva. 1. Para autorizar escrituras de declaración de obra nueva en construcción, los notarios exigirán, para su testimonio, la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística, así como certificación expedida por técnico competente y acreditativa del ajuste de la descripción de la obra al proyecto que haya sido objeto de dicho acto administrativo. Tratándose de escrituras de declaración de obra nueva terminada, exigirán, además de la certificación expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de ésta conforme a la descripción del proyecto, la acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios y el otorgamiento, expreso o por silencio administrativo, de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística. 2. Para practicar las correspondientes inscripciones de las escrituras de declaración de obra nueva, los registradores exigirán el cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado anterior». Este precepto se encuentra ubicado dentro del Título II de la Real Decreto Legislativo, que tiene por rúbrica «Bases del régimen del suelo» y de conformidad con la disposición final primera, el artículo 20 tiene el carácter de disposición establecida en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por la Constitución.

Por lo que interesa en este recurso, de este artículo 20 se deducen los siguientes aspectos: suprime el término licencia para acudir al más amplio de «conformidad, aprobación o autorización administrativa», como consecuencia del respeto de la ley hacia la regulación específica de cada Comunidad Autónoma; se impone, en su caso, en la declaración de obra nueva, como conceptos más amplios que éste; y, lo impone cuando la legislación que le sea aplicable así lo exija, es decir, cuando la legislación autonómica expresamente exija dicha conformidad, aprobación o autorización. La consecuencia registral de todo ello viene determinada en el inciso final, al decir que «los registradores exigirán el cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado anterior». El artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo exige la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la obra nueva conforme a la legislación que le sea aplicable.

10. En este caso está acreditada la falta de respuesta tempestiva de la Administración a la solicitud de la licencia, lo cual, sin embargo, a la vista de la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en su Sentencia 28 de enero de 2009, antes reseñada, no puede entenderse suficiente a efectos de considerar la licencia adquirida por silencio administrativo y, con ello, inscribible la obra nueva declarada, toda vez que según el criterio sostenido por el Alto Tribunal puede concurrir una situación de inexistencia o nulidad radical del pretendido acto administrativo presunto sin necesidad de que la Administración deba iniciar un expediente de revisión del acto producido por silencio. Todo ello genera, a falta de una manifestación expresa del Ayuntamiento relativa al hecho de que las facultades adquiridas no son contrarias a la ordenación urbanística, una situación jurídica claudicante, en la que no puede entenderse acreditada la existencia y validez de un acto de autorización de la obra declarada, por lo que su acceso al Registro, según resulta de las citadas Resoluciones de 15 de septiembre de 2009 y 11 de mayo de 2011, no puede ser admitida.

Y a lo anterior no puede oponerse, como hace el recurrente, la pretensión de que con la solicitud de licencia se aportaron los documentos de los que resultaba la adecuación de la edificación cuya obra se declara a la legalidad urbanística, pues la calificación registral no se extiende al fondo material o sustantivo del acto administrativo de autorización o aprobación del acto civil cuya inscripción se pretende o, dicho de otra forma, carece el registrador de competencia para entrar a calificar si la obra de cuya inscripción se trata se ajusta o no a la ordenación urbanística, actuación de control de legalidad que corresponderá, en primer lugar a la administración municipal en ejercicio de sus competencias en materia de disciplina y policía urbanística y, en último extremo, a la jurisdicción administrativa.

A los efectos expuestos, se ha de entender que la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo y determinante del sentido de la presente Resolución es aplicable a lo previsto en el artículo 161.3 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de materia urbanística en la Comunidad de Castilla-La Mancha, por lo que el silencio administrativo positivo al que el mismo se refiere no producirá efectos registrales sin una previa declaración administrativa de la que resulte que el silencio tuvo lugar, por no haber dado lugar a la adquisición de facultades contrarias a la ordenación urbanística.

11. Pero es que además, el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, establece dos normas modificación del sentido del silencio en determinados procedimientos administrativos de la siguiente forma: «Artículo 26. Sentido positivo del silencio administrativo. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común»; ocurre que entre el largo listado de procedimientos y materias que se mencionan en el anexo 1 de la norma, no está incluida la concesión de licencias de obra nueva, ni las urbanísticas, para las que existe una norma especial en el mismo Real Decreto-Ley; esta es la mencionada en el artículo 23 bajo la sección de «Seguridad jurídica en materia inmobiliaria»: «Artículo 23. Silencio negativo en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa. 1. Los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo que se indican a continuación requerirán del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística: a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación. b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta. c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes. d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje. e) La primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas a que se refiere la letra c) anterior. 2. El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa legitimará al interesado que hubiere deducido la solicitud para entenderla desestimada por silencio administrativo».

La norma no puede ser más expresiva ni clara, por lo que, en la actualidad, queda resuelto el valor del silencio en la materia que nos ocupa. No se trata con esta cita legal de llevar a cabo una aplicación retroactiva del citado Real Decreto-Ley 8/2011, sino de, utilizándolo como un elemento más de interpretación por razón del tiempo en que se produce la aplicación de la norma, en la que ha de tenerse en cuenta el contexto de la realidad social del momento en que tiene lugar, apreciar que en el conflicto de intereses en juego debe prevalecer los que representan las normas que protegen la legalidad urbanística y registral, evitando la creación de situaciones jurídico-registrales que se correspondan con situaciones extrarregistrales que adolezcan de nulidad por reflejar facultades que, por ser contrarias a la ley o a la ordenación urbanística, no pueden ser adquiridas por silencio administrativo (vid. sobre utilización de una norma posterior como elemento de interpretación la Sentencia del Tribunal Supremo –Sala Primera– de 23 de septiembre de 2010). Y tal consideración de la norma posterior como un elemento más de interpretación viene impuesto por el contenido del Preámbulo del Real Decreto-ley 8/2011, el cual, en relación con la materia que nos ocupa establece que «se confirma la regla, ya contenida en la Ley Estatal de Suelo, de la imposible adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística, y que culminan determinando la nulidad de pleno derecho de estos actos. La Sentencia de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha fijado como doctrina legal que el artículo 8.1,b) de la citada Ley de Suelo constituye una norma con rango de Ley básica estatal, con los mencionados efectos. Para ello, nada mejor que explicitar el carácter negativo del silencio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o autorización administrativa en dichos ámbitos, lo que sin duda contribuirá a una mayor seguridad jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo».

Parte por tanto el legislador de la consideración de que la doctrina legal sentada por la Sentencia de 28 de enero de 2009, plenamente aplicable al supuesto aquí resuelto, ya había excluido la posibilidad del silencio administrativo positivo respecto de los actos administrativos cuya producción por silencio pudiera provocar la adquisición de facultades contrarias a la ordenación urbanística, razón por la cual procede a «explicitar», en la nueva regulación, el silencio negativo.

12. En relación con el segundo defecto, por el que se exige la aportación de licencia de primera ocupación, debe, según lo antes afirmado, entenderse de aplicación lo previsto en el artículo 20 de la Ley de Suelo, según la redacción prevista por el artículo 24 del Real Decreto Ley 8/2011, dado que la escritura calificada fue otorgada con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma. Por tanto, la inscripción de la obra terminada exigirá el otorgamiento de las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable y los requisitos de eficiencia energética tal y como se demandan por la normativa vigente.

Será por tanto de aplicación el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, que establece en su artículo 157 la sujeción de la primera ocupación de las edificaciones a un régimen de comunicación previa, al no someterla expresamente, en su artículo 165, a una exigencia de licencia previa.

De ello resulta que, en el supuesto a que el presente expediente se refiere, la inscripción de la obra nueva terminada precisa acreditar la previa comunicación al Ayuntamiento, en los términos previstos por los artículos 156 a 158 de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha.

En virtud de lo anterior, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto y confirmar la nota de calificación, en los términos que resultan de los fundamentos jurídicos expuestos.

19 mayo 2012

Efectos del silencio administrativo.- 1. Son hechos relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes:

a) El Pleno del Ayuntamiento de Benidorm de 3 de julio de 2000 aprueba el Expediente de Homologación del Plan Parcial y Programa de Actuación Integrada para la ejecución del Sector PAU-1 «El Murtal» de Benidorm y se designa agente urbanizador a la mercantil «Prometosa Construcciones, S.L.»

b) Por sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección 5ª, el día 7 de septiembre de 2007, se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 3 de julio de 2000 por el que se aprobó la Alternativa Técnica y adjudicación del Programa de Actuación Integrada del Sector P.A.U «Murtal» y contra el acuerdo del mismo Ayuntamiento de fecha 31 de octubre de 2000 por el que se dispuso que la cesión del 34 % del aprovechamiento de ese sector se hiciese en dinero y no en suelo, alcanzando la cantidad de 1.425.847.698 pesetas, acuerdos que se declaran disconformes en Derecho y se anulan en la medida en que en ellos se obliga a los propietarios a ceder aprovechamiento que excede del 10 % del aprovechamiento del sector.

c) Con fecha 10 de julio de 2008 el urbanizador aporta al Ayuntamiento de Benidorm texto refundido del proyecto de reparcelación que es sometido a información pública. Tras este trámite el día 27 de febrero de 2009 tiene entrada en el Ayuntamiento de Benidorm un nuevo texto refundido del proyecto de reparcelación de fecha 19 de febrero de 2009, acatando, según el título presentado, la citada sentencia del Tribunal Supremo de 7 de septiembre de 2007.

d) Por decreto de 23 de julio de 2009 del concejal delegado de urbanismo del Ayuntamiento de Benidorm se resolvió: «Primero: Requerir a «Pueblo Nuevo S.L.»; «Ida S.A.2; y «Promociones Carlos Meseguer, S.L.», para que en su condición de favorecidos por el fallo promuevan incidente de ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de septiembre de 2007, en el plazo máximo de quince días a contar desde la notificación de la presente resolución, caso contrario, deberá promoverse dicho incidente de ejecución por el propio Ayuntamiento; Segundo: Suspender el procedimiento de aprobación del proyecto de reparcelación forzosa del sector PAU-1 «El Murtal», hasta en tanto se resuelva el incidente de ejecución por el Tribunal Supremo de 7 de septiembre de 2007 (…)».

e) Por Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Alicante el día 26 de enero de 2011 se declara la nulidad de dicho acuerdo, considerando que es al propio Ayuntamiento al que corresponde llevar a puro y debido efecto el contenido del fallo judicial de la citada Sentencia del Tribunal Supremo, y precisando que aquella sentencia «no supone una declaración judicial de aprobación del proyecto de urbanización (cuestión que se está ventilando en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 2 de esta capital en el PO 746/08) pues el presente procedimiento se dirige contra un específico acto administrativo de trámite especialmente cualificado sin que su nulidad vaya más allá y sin que surta efectos de cosa juzgada material en el procedimiento 746/08 en el que se podrá llegar a un resultado distinto en atención a la mayor amplitud de lo allí juzgado…».

f) El día 25 de agosto de 2009 tiene entrada en el Ayuntamiento de Benidorm escrito de 20 de julio de 2009 por el que la sociedad «Prometosa Construcciones S.L.», como agente urbanizador, solicita del Ayuntamiento de Benidorm la emisión del certificado acreditativo de silencio administrativo positivo del proyecto de reparcelación forzosa que se tramita en ese Ayuntamiento con arreglo a lo dispuesto en el artículo 43.5 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común. El Ayuntamiento responde que no es procedente la emisión del mismo ya que el referido proyecto se encuentra suspendido en virtud de decreto de la alcaldía número 4458 de 23 de julio de 2009, en tanto en cuanto no se resuelva el incidente de ejecución de sentencia del Tribunal Supremo de 7 de septiembre de 2007 formulada por «Pueblo Nuevo S.L.» y Promociones «Carlos Meseguer S.L.»

g) Contra el citado acuerdo se interpone recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Alicante, dictándose Sentencia el día 30 de marzo de 2011 en la que se inadmite el recurso al haberse dirigido frente a una resolución de mero trámite, estimando que la administración demandada no tiene obligación legal de expedir el certificado de acto presunto, ya que éste no es más que uno de los medios de prueba encaminados a acreditar la existencia de un acto administrativo producido por silencio administrativo, sin que la citada sentencia prejuzgue la concurrencia o no del acto presunto como tal.

h) El día 19 de enero de 2012 se recibe en el Registro de Benidorm escrito remitido por el Ayuntamiento de Benidorm del que resulta que se ha dictado decreto por el alcalde del citado municipio el día 21 de diciembre de 2011 en el que se comunica al agente urbanizador, «Prometosa Construcciones S.L.», que ha decaído su derecho a redactar el proyecto de reparcelación y que procede a la licitación, mediante contrato de servicios, conforme a la legislación de contratos del sector público, por procedimiento abierto y ordinario, de la redacción de un texto refundido de la reparcelación forzosa del Sector, con el fin de proceder a su tramitación prevista en la Ley Urbanística Valenciana y a su Reglamento, de forma previa a su aprobación y elevación a documento público e inscripción en el Registro de la Propiedad.

i) El día 25 de enero de 2012 se otorga escritura pública por la sociedad «Prometosa Construcciones S.L.», en su condición de agente urbanizador, en la que se protocoliza el proyecto de reparcelación indicado y se invoca la aprobación por silencio administrativo del mismo citando el fundamento jurídico sexto de la Sentencia dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo número 3 de Alicante el día 26 de enero de 2011, sentencia que no es firme en el momento de la presentación del documento.

j) Presentada la citada escritura en el Registro de la Propiedad de Benidorm número 1 el día 25 de enero de 2012, la registradora suspende la inscripción el día 2 de febrero de 2012 por no presentarse la certificación del secretario municipal acreditativa de la aprobación definitiva del proyecto tal como establece el artículo 425.4º del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de Valencia, aprobado por Decreto 67/2006 de 12 de mayo.

k) El día 2 de febrero de 2012 se recibe nuevo escrito remitido por el alcalde en el que se hace constar que el Ayuntamiento no ha expedido certificación administrativa de aprobación definitiva del proyecto de reparcelación. Que la solicitud de aprobación de febrero de 2009 fue desestimada mediante oficio de 11 de septiembre de 2009 y que fue inadmitido a trámite el recurso contencioso administrativo interpuesto por el urbanizador contra la denegación del certificado mediante sentencia firme número 187/2011, de 30 de marzo de 2011.

2. El día 14 de febrero de 2012 se presenta como documento complementario la sentencia citada y la registradora confirma la nota considerando que si bien no discute con arreglo al artículo 177 de la Ley Urbanística Valenciana la posibilidad de que el proyecto de reparcelación pueda estar aprobado por silencio e incluso la innecesariedad del certificado acreditativo del silencio para que dicho proyecto se considere definitivamente aprobado, para que dichos efectos se produzcan frente a terceros, es necesaria la inscripción en el Registro de la Propiedad y que el artículo 425 4º y 5º del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial Urbanística de 12 de mayo de 2006 exige que se acompañe la certificación emitida por el secretario de la aprobación y firmeza del proyecto de reparcelación, como condición necesaria para la inscripción.

3. Como cuestión previa debe recordarse que conforme al artículo 326.1 de la Ley Hipotecaria, el recurso deberá recaer exclusivamente sobre las cuestiones que se relacionen directa e inmediatamente con la calificación del registrador, rechazándose cualquier otra pretensión basada en otros motivos o en documentos no presentados en tiempo y forma. Por ello, todas las alegaciones que se han realizado en el expediente por quienes se consideran interesados a fin de que todas las actuaciones se realicen con los mismos, y que no pudieron ser tenidos en cuenta por la registradora para la formulación de la nota de calificación, tampoco podrán ser considerados a los efectos del presente recurso.

4. Entrando en el fondo de la cuestión central que se plantea en el presente recurso, hay que recordar cómo la Resolución de 15 de septiembre de 2009 de este Centro Directivo adecuó la doctrina que en materia de silencio positivo había sostenido a los pronunciamientos contenidos en la Sentencia del Tribunal Supremo –Sala Tercera– de 28 de enero de 2009, la cual, resolviendo un recurso de casación en interés de ley, ha declarado, «… como doctrina legal, que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial urbanística». Según esta Sentencia, aunque conforme al citado artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la regla general es la del silencio positivo, la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y esto es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (declarado vigente en la disposición derogatoria única de la Ley 1/1998, de 13 de abril, y no derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 8/2007) y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008. Por ello, considera el Alto Tribunal que ha de sustentarse la doctrina jurisprudencial anterior a la Ley 4/1999, que modificó el artículo 43.2 de la citada Ley 30/1992, entendiendo que, de este modo, se mantiene una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística. Vinculando esta doctrina legal a todos los jueces y tribunales, no puede en modo alguno ser desconocida por este Centro Directivo ni tampoco por notarios y registradores, quienes, a la vista de la ordenación urbanística correspondiente y en el ámbito de sus respectivas funciones, deberán tenerla bien presente a la hora de examinar si el acto que se pretende documentar públicamente, y en su caso inscribir, goza de la cobertura que proporciona la licencia que venga legalmente exigida, la cual, en los supuestos que indica el Tribunal Supremo, no puede en ningún caso entenderse concedida por silencio administrativo positivo. Frente al artículo 43.2 reseñado, el artículo 23 Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, ha optado por el silencio negativo para el caso de que la Administración no conteste en plazo a la solicitud de una serie de actos de intervención y uso de suelo. Esta disposición, si bien no es aplicable al supuesto objeto del presente recurso por razón de su fecha y objeto, tiene un indudable valor interpretativo a la vista de las explicaciones que sobre tal precepto ofrece el Preámbulo del citado Real Decreto-Ley, en el que se señala que «se confirma la regla, ya contenida en la Ley estatal de Suelo, de la imposible adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística, y que culminan determinando la nulidad de pleno derecho de estos actos. La sentencia de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha fijado como doctrina legal que el artículo 8.1,b) de la citada Ley de Suelo constituye una norma con rango de ley básica estatal, con los mencionados efectos. Para ello, nada mejor que explicitar el carácter negativo del silencio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o autorización administrativa en dichos ámbitos, lo que sin duda contribuirá a una mayor seguridad jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo».

5. Atendiendo a esta doctrina, dos son los problemas que plantea el silencio positivo en sede registral y singularmente en materia urbanística. En primer lugar la forma que debe revestir su acreditación; en segundo lugar, la necesaria constancia indubitada de que el acto que se pretende inscribir no es contrario al planeamiento.

Pues bien, en cuanto a lo primero, la tesis del recurrente se basa en la premisa de entender aplicable de forma general e incondicionada la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en concreto su regulación sobre el silencio administrativo. Sin embargo, esta tesis por no ser conforme a Derecho no puede ser acogida favorablemente. En efecto, es lo cierto que tal aplicación general e incondicionada no se compadece con la naturaleza jurídica especial del procedimiento registral y con el régimen legal a que queda sujeto.

6. En el ámbito de la legislación hipotecaria la regla general, como ha declarado reiteradamente este Centro Directivo, es la de que no se admiten los consentimientos tácitos ni presuntos, y además rige el principio general de titulación auténtica, conforme al artículo 3 de la Ley Hipotecaria, criterio y principio, ambos, incompatibles con la admisión del silencio administrativo acreditado mediante cualquier medio de prueba admitido en Derecho (cfr. artículo 43.5 de la Ley 30/1992), como título material y formal inscribible. Estos criterios son aplicables no sólo en el ámbito de los asientos de inscripción, sino también, incluso con mayor fundamento (cfr. artículo 1, párrafo 3, 20 y 38 de la Ley Hipotecaria), respecto de las cancelaciones, cancelaciones que en la inscripción del proyecto de reparcelación afectarán a los asientos practicados en las fincas de procedencia u origen (vid. artículo 11 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística). Así resulta con claridad, en particular, de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 82 de la Ley Hipotecaria, conforme al cual «las inscripciones o anotaciones preventivas hechas en virtud de escritura pública, no se cancelarán sino por sentencia contra la cual no se halle pendiente recurso de casación, o por otra escritura o documento auténtico, en el cual preste su consentimiento para la cancelación la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o anotación, o sus causahabientes o representantes legítimos». De esta regla tan sólo se excepcionan –a salvo los casos de ciertas normas especiales que sobre determinadas cancelaciones establece la propia Ley Hipotecaria– los supuestos en que el «derecho inscrito o anotado quede extinguido por declaración de la Ley o resulte así del mismo título en cuya virtud se practicó la inscripción o anotación preventiva» (vid. párrafo segundo del citado artículo 82 de la Ley Hipotecaria), excepciones en las que, por tanto, no se incluyen los supuestos de actos administrativos presuntos.

Por ello tiene plena lógica que, en los casos de elevación a público del proyecto de reparcelación, se requiera complementariamente, a fin de integrar la documentación necesaria para la inscripción, la certificación del secretario del Ayuntamiento sobre la aprobación y firmeza del proyecto. En este sentido resulta inequívoco el artículo 425, en sus apartados 3 y 4, del Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de Valencia, cuando señala que «3. La elevación a público del contenido íntegro del proyecto de reparcelación podrá producirse mediante certificación del Secretario Municipal o mediante escritura pública. En este segundo supuesto, si el Urbanizador no otorgara la referida escritura en el plazo de un mes a contar desde el momento en que el acuerdo de aprobación sea firme en vía administrativa, el Ayuntamiento, de oficio, deberá elevar a público la reparcelación y presentarla en el Registro de la Propiedad para su inscripción, en el plazo de dos meses. 4. Cuando la elevación a público del contenido del Proyecto de Reparcelación se efectúe mediante escritura pública, será el Secretario quien, en todo caso, certifique la aprobación y firmeza del Proyecto de Reparcelación, como condición necesaria para su inscripción». Precepto concordante con el artículo 3 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, conforme al cual, en relación con la inscripción de los proyectos de equidistribución, establece que será título idóneo para la inscripción de la reorganización de la propiedad la certificación de la Administración actuante acreditativa de «la aprobación definitiva del proyecto».

7. Por otra parte, en aquellos supuestos no comprendidos en el artículo 23 Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, o cuando se trate de derechos adquiridos por silencio con anterioridad a la entrada en vigor de dicho Real Decreto-Ley, de la documentación presentada debe resultar de modo indubitado que la operación en cuestión no contradice el planeamiento, pues así lo impone la doctrina legal resultante de la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009. Ciertamente, el artículo 177 e) de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana establece que «La Aprobación del Proyecto de Reparcelación Forzosa será acordada por el Ayuntamiento dentro del plazo máximo de tres meses desde la presentación de la totalidad de la documentación exigible. El silencio se entenderá positivo, si no hay alegaciones pendientes de resolución. Si existieran alegaciones, deberían ser resueltas en el plazo de un mes, transcurrido el cual sin resolución expresa se entenderá desestimada la reparcelación propuesta por el agente urbanizador, y el Ayuntamiento deberá redactar el proyecto definitivo y proceder a su aprobación. Si pasado este plazo el Ayuntamiento no hubiese redactado el documento definitivo, el proyecto tramitado se entenderá aprobado definitivamente». Pero este precepto debe entenderse en el contexto de la legislación básica estatal. En particular ha de ponerse en relación con el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que es norma con rango de ley básica estatal, conforme al cual «En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística», precepto que ha de entenderse en la forma fijada por la doctrina legal sentada en su interpretación por la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera) de 28 de enero de 2009, transcrita en el fundamento de derecho tercero de esta Resolución.

8. A la vista de las anteriores consideraciones no puede sino concluirse en la desestimación del recurso basado en la idea de que resulta innecesario para la inscripción del proyecto de reparcelación debatido el certificado del secretario del Ayuntamiento relativo a su aprobación y firmeza. Varios son los argumentos que apoyan dicha conclusión. En primer lugar, porque en el supuesto de hecho planteado no queda acreditado de modo auténtico la aprobación por silencio del proyecto de reparcelación. Lo único que ha quedado acreditado, según el relato fáctico de antecedentes hecho en el fundamento de derecho primero, es que este extremo es objeto de controversia entre el urbanizador, el Ayuntamiento y otros interesados. En segundo lugar, en modo alguno puede considerarse acreditada la conformidad al planeamiento del proyecto de reparcelación cuando el propio Ayuntamiento sostiene explícitamente lo contrario. En tercer lugar, porque el artículo 425.4 del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de Valencia, en los supuesto de elevación a escritura pública del proyecto, exige sin excepción el certificado del secretario del Ayuntamiento de la aprobación y firmeza del proyecto de reparcelación, y por tanto sin distinguir el modo, expreso o presunto, en que ésta se haya producido.

En virtud de lo anterior, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación impugnada en los términos que resultan de los anteriores pronunciamientos.

29 junio 2012

Efectos del silencio administrativo.- 1. En el presente caso se cuestionan los requisitos para el acceso registral de la escritura de declaración de una obra resultante de la actuación o rehabilitación de una construcción antigua (ruinosa) levantada en una finca rústica sita en Cantabria. El registrador rechaza la inscripción por tres razones: no hay propiamente solicitud de licencia, sino mera presentación del proyecto de obras, el artículo 192 de la ley 2/2001 de 25 de junio de Ordenación Territorial y régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria impide que juego el silencio administrativo «respecto de licencias en contra del planeamiento urbanístico que adolezcan de vicios esenciales determinantes de su nulidad o que en si mismas constituyan infracción urbanística grave», y que al tratarse de suelo rústico, es precisa la aprobación de la comisión regional de Urbanismo.

Deben tenerse como hechos relevantes los siguientes:

– Trátase de una finca que según el título se describía, antes de verificarse las obras, como un «terreno con las ruinas de una casa que fue destinada a cuadra y pajar». Tras las obras, que se declaran, se describe como una «vivienda o casa montañesa desarrollada en planta baja, primera y desván», con una superficie construida de doscientos cincuenta metros cuadrados.

– Ante el Ayuntamiento, se presentó el correspondiente proyecto de obras de rehabilitación de una construcción ruinosa, el 14 de mayo de 2007. No hubo respuesta por parte del ente municipal.

– Según la certificación catastral incorporada, la edificación se levanta en suelo rústico.

– El Gobierno de Cantabria, a propuesta de la Consejería de Cultura Turismo y Deporte acordó «aprobar a los efectos previstos en la ley 11/98 el proyecto básico de reforma y rehabilitación» antes referido, por estar enclavada en un conjunto histórico-artístico. «sin perjuicio de otras autorizaciones administrativas».

– La escritura de declaración de obra nueva se formalizó el 7 de abril de 2009 y se presentó en el registro el 16 de mayo de 2012.

2. La cuestión básica a resolver en este expediente es si, dada la necesidad de la correspondiente licencia urbanística, aquélla se puede entender concedida por silencio positivo, una vez acreditado el transcurso del lapso temporal que tiene la Administración Pública competente para resolver la correspondiente petición.

A los efectos oportunos debe tenerse en cuenta que en el presente caso la presentación de un proyecto de obras, pese a que no va acompañado de una solicitud expresa de licencia, incorpora implícitamente la referida petición, y así se pone de manifiesto en la documentación única a la escritura (en un documento firmado por la secretaria municipal se habla del «expediente de licencia de obra»). Carece pues de base el primer motivo de rechazo alegado en la calificación registral.

Y, congruentemente con lo anterior, dado que el proyecto de obras que inicia el correspondiente expediente se presentó en el registro del ayuntamiento el 19 de marzo de 2007, esa fecha es la que debe tenerse como dies a quo, para el inicio del cómputo del plazo. Por ello, el problema radica no tanto en saber si existió petición de licencia, sino en los efectos de la falta de pronunciamiento expreso, en los plazos legalmente previstos, por parte del Ayuntamiento.

3. En efecto, la cuestión principal que subyace en este expediente es el de la admisibilidad del juego del principio del silencio administrativo positivo en materia urbanística. Tradicionalmente había sido doctrina reiterada de este Centro Directivo que la concesión de licencias urbanísticas de obras por silencio administrativo positivo, una vez transcurrido el plazo legal para que la Administración resuelva sobre la solicitud del interesado, era una consecuencia de lo establecido en el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. A tal efecto, esta Dirección General vino entendiendo que la regulación del silencio administrativo positivo determinaba, en garantía de los particulares, que, una vez transcurrido el plazo previsto sin decisión del órgano administrativo, se originaba un acto administrativo susceptible de producir sus efectos ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada (artículo 43, apartados 3 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que esto obstase a su posible calificación como acto nulo o anulable (artículos 62.1.f) y 63, apartados 1 y 2 de la misma Ley). En este último caso, la ineficacia del acto requeriría de la correspondiente declaración al efecto mediante el procedimiento de revisión legalmente establecido (artículo 102 de la citada Ley 30/1992).

4. Ahora bien, como se indicó en las Resoluciones de 15 de septiembre de 2009 y 31 de mayo de 2011, la doctrina reseñada debe adecuarse necesariamente a los pronunciamientos contenidos en la Sentencia del Tribunal Supremo –Sala Tercera- de 28 de enero de 2009, la cual, resolviendo un recurso de casación en interés de ley, ha declarado, «…como doctrina legal, que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial urbanística». Según esta Sentencia, aunque conforme al citado artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la regla general es la del silencio positivo, la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y esto es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (declarado vigente en la disposición derogatoria única de la Ley 1/1998, de 13 de abril, y no derogado por la disposición derogatoria única de la ley 8/2007) y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008. Por ello, considera el Alto Tribunal que ha de sustentarse la doctrina jurisprudencial anterior a la Ley 4/1999, que modificó el artículo 43.2 de la citada Ley 30/1992, entendiendo que, de este modo, se mantiene una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística. Vinculando esta doctrina legal a todos los jueces y tribunales, no puede en modo alguno ser desconocida por este Centro Directivo ni tampoco por notarios y registradores, quienes, a la vista de la ordenación urbanística correspondiente y en el ámbito de sus respectivas funciones, deberán tenerla bien presente a la hora de examinar si el acto que se pretende documentar públicamente, y en su caso inscribir, goza de la cobertura que proporciona la licencia que venga legalmente exigida, la cual, en los supuestos que indica el Tribunal Supremo, no puede en ningún caso entenderse concedida por silencio administrativo positivo.

5. Partiendo pues de los consideraciones de la referida sentencia de nuestro Alto Tribunal, de los que resulta que, aunque la regla general es la del silencio positivo, cabe excepcionarla cuando, como ocurre en al ámbito urbanístico, otra norma con rango de ley establece lo contrario, tal y como ocurría con la norma vigente al tiempo del otorgamiento notarial objeto de este expediente (artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008, conforme al cual «no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística»), debe tenerse en cuenta que al tiempo del otorgamiento de la escritura, también estaba vigente el artículo 20 del citado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, del que se deducían, dentro de lo que interesa en este recurso, los siguientes aspectos: suprime el término licencia para acudir al más amplio de «conformidad, aprobación o autorización administrativa», como consecuencia del respeto de la ley hacia la regulación específica de cada Comunidad Autónoma; se impone, en su caso, en la declaración de obra nueva, como conceptos más amplios que éste; y, lo impone cuando la legislación que le sea aplicable así lo exija, es decir, cuando la legislación autonómica expresamente exija dicha conformidad, aprobación o autorización. La consecuencia registral de todo ello viene determinada en el inciso final, al decir que «los registradores exigirán el cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado anterior». El artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo exige la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la obra nueva conforme a la legislación que le sea aplicable. Y en este supuesto, la legislación urbanística competente, que no es otra que la Ley 2/2001 de 25 de junio de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, establece la necesidad de licencia municipal para las obras de rehabilitación y reconstrucción de la edificación objeto de la escritura presentada a inscripción.

6. En este caso está acreditada la falta de respuesta tempestiva de la Administración a la solicitud de la licencia, lo cual, sin embargo, a la vista de la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en su Sentencia 28 de enero de 2009 en relación con el artículo 242.6 Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y a la vista también del artículo 192 de la Ley 2/2001 de Cantabria «en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico…» no puede entenderse suficiente a efectos de considerar la licencia adquirida por silencio administrativo y, con ello, inscribible la obra nueva declarada, toda vez que según el criterio sostenido por el Alto Tribunal puede concurrir una situación de inexistencia o nulidad radical del pretendido acto administrativo presunto sin necesidad de que la Administración deba iniciar un expediente de revisión del acto producido por silencio. Todo ello genera, a falta de una manifestación expresa del Ayuntamiento relativa al hecho de que las facultades adquiridas no son contrarias a la ordenación urbanística, una situación jurídica claudicante, en la que no puede entenderse acreditada la existencia y validez de un acto de autorización de la obra declarada, por lo que su acceso al Registro, según resulta de las Resoluciones de 15 de septiembre de 2009 y 11 de mayo de 2011, no puede ser admitida.

Y a lo anterior no pueden oponerse las alegaciones del recurrente en orden a la legalidad de la rehabilitación, pues la calificación registral no se extiende al fondo material o sustantivo del acto administrativo de autorización o aprobación del acto civil cuya inscripción se pretende o, dicho de otra forma, carece el registrador de competencia para entrar a calificar si la obra de cuya inscripción se trata se ajusta o no a la ordenación urbanística, actuación de control de legalidad que corresponderá, en primer lugar a la administración municipal en ejercicio de sus competencias en materia de disciplina y policía urbanística y, en último extremo, a la jurisdicción administrativa.

Tampoco obsta a la necesidad de autorización municipal expresa la aprobación del proyecto por la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, pues se concedió «sin perjuicio de otras autorizaciones administrativas».

7. Pero es que además, el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, establece dos normas modificación del sentido del silencio en determinados procedimientos administrativos de la siguiente forma: «Artículo 26. Sentido positivo del silencio administrativo. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.»; ocurre que entre el largo listado de procedimientos y materias que se mencionan en el anexo 1 de la norma, no está incluida la concesión de licencias de obra nueva, ni las urbanísticas, para las que existe una norma especial en el mismo Real Decreto-Ley; esta es la mencionada en el artículo 23 bajo la sección de «Seguridad jurídica en materia inmobiliaria»: «Artículo 23. Silencio negativo en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa. 1. Los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo que se indican a continuación requerirán del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística: a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación. b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta. c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes. d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje. e) La primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas a que se refiere la letra c) anterior. 2. El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa legitimará al interesado que hubiere deducido la solicitud para entenderla desestimada por silencio administrativo».

La norma no puede ser más expresiva ni clara, por lo que, en la actualidad, queda resuelto el valor del silencio en la materia que nos ocupa. No se trata con esta cita legal de llevar a cabo una aplicación retroactiva del citado Real Decreto-Ley 8/2011, sino de, utilizándolo como un elemento más de interpretación por razón del tiempo en que se produce la aplicación de la norma, en la que ha de tenerse en cuenta el contexto de la realidad social del momento en que tiene lugar, apreciar que en el conflicto de intereses en juego debe prevalecer los que representan las normas que protegen la legalidad urbanística y registral, evitando la creación de situaciones jurídico-registrales que se correspondan con situaciones extrarregistrales que adolezcan de nulidad por reflejar facultades que, por ser contrarias a la ley o a la ordenación urbanística, no pueden ser adquiridas por silencio administrativo (vid. sobre utilización de una norma posterior como elemento de interpretación la Sentencia del Tribunal Supremo –Sala Primera– de 23 de septiembre de 2010). Y tal consideración de la norma posterior como un elemento más de interpretación viene impuesto por el contenido del Preámbulo del Real Decreto Ley 8/2011, el cual, en relación con la materia que nos ocupa establece que «se confirma la regla, ya contenida en la Ley Estatal de Suelo, de la imposible adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística, y que culminan determinando la nulidad de pleno derecho de estos actos. La Sentencia de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha fijado como doctrina legal que el artículo 8.1,b) de la citada Ley de Suelo constituye una norma con rango de Ley básica estatal, con los mencionados efectos. Para ello, nada mejor que explicitar el carácter negativo del silencio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o autorización administrativa en dichos ámbitos, lo que sin duda contribuirá a una mayor seguridad jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo».

8. En relación con la necesidad de autorización de la Comisión Regional de Urbanismo, conforme a los artículos 115 y siguientes de la Ley 2/2001 de 25 de junio de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, debe tenerse en cuenta que no ha sido justificada claramente su exigencia en la nota de calificación por tratarse de alguno de los supuestos en que conforme a los citados preceptos corresponde la competencia a dicha Comisión; tan sólo se indica «al tratarse de una construcción en suelo rústico». El recurrente alega la competencia de la Consejería de Cultura al estar incluida la parcela dentro del Plan Especial de Protección del Patrimonio Histórico de Alceda. Sin embargo, tal alegación no puede mantenerse pues la competencia sectorial aplicable no excluye la competencia urbanística propia a favor de la Comisión Regional de Urbanismo, cuando la construcción está en suelo rústico de especial protección o en los municipios sin plan (cfr. artículo 116 de la Ley de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria). Así parece entenderlo también el ayuntamiento que, como reconoce el recurrente, remitió el proyecto a dicha Comisión.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto.

12 noviembre 2012

[1] Nada hay que objetar a esta Resolución en cuanto a esta segunda parte de sus fundamentos, pues el conocimiento oficial por parte del Registrador de la denegación de licencia por el Ayuntamiento era motivo suficiente para entender que no existía silencio. Pero lo que sorprende es que pueda decir lo que aparece entre comillas, esto es, “como ha dicho con anterioridad este Centro Directivo, no basta con probar la existencia de la solicitud dirigida a la Administración, sino que es necesario probar de alguna manera la inexistencia de contestación de dicha Administración”, pues lo que el Centro Directivo dijo apenas unos días antes, en la Resolución del día 17 anterior (publicada en el B.O.E. de 11 de agosto), fue justamente lo contrario; en aquel caso pretendió inscribirse una parcelación justificando la licencia por silencio positivo, para lo que se acompañaron la solicitud de licencia y la solicitud de certificación del acto presunto. Y la Dirección entendió que se había acreditado el silencio positivo con estas palabras: “Ciertamente, no corresponde al Registrador indagar ante el Ayuntamiento si se ha dictado o no resolución denegatoria de aquéllos (se refiere a las solicitudes de licencia y de certificación del acto presunto) notificada en plazo, pero, mientras no le conste su existencia, bastará la manifestación expresa del interesado en la inscripción acerca de que, en los plazos legalmente establecidos para la concesión de la licencia solicitada y para la expedición de la certificación del acto presunto, no se le ha comunicado por la Administración la correspondiente resolución denegatoria de licencia solicitada ni tampoco se le ha expedido la certificación del acto presunto,… manifestación que se ha dado en el presente caso no en la escritura –autorizada en el año 1988- sino en escritos posteriores”.

[2] La cuestión a que se refiere esa segunda calificación se examina en el apartado “IDENTIFICACIÓN. De finca para su segregación”.

[3] Resolución dictada por la Dirección General de de Derecho y Entidades Jurídicas, de Cataluña.

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