AYUNTAMIENTOS

Enajenación de sus bienes

Enajenación de sus bienes

Antecedentes: 1) Se solicita la inscripción de un contrato por el que un Ayuntamiento cede a dos sociedades, por dación en pago, determinados locales de un edificio construido por aquéllas en terreno del Ayuntamiento, como contraprestación a la realización de las obras por las sociedades cesionarias. En los antecedentes de la escritura se dice, únicamente, que las obras se habían adjudicado a las sociedades adquirentes por contratación directa y que el pago se haría mediante la cesión de los locales indicados. 2) Mediante otro contrato anterior, del que el Registrador no tuvo conocimiento, se estipuló que el contrato a realizar sería de permuta de terreno a cambio de los locales referidos. La Dirección confirma la calificación que denegó la inscripción, porque, de acuerdo con la escritura de cesión calificada, el contrato sería un negocio sui generis de arrendamiento de obra a cambio de parte de la edificación resultante, en el que el Ayuntamiento conservaba la propiedad del terreno hasta el momento de la terminación de las obras, en cuyo momento habrían de cederse los locales, y de acuerdo con las normas imperativas o prohibitivas de la legislación de Régimen Local la transmisión de bienes debió realizarse por pública subasta.

9 septiembre 2000

Enajenación de sus bienes.- Hechos: constan en el Registro los siguientes asientos respecto a una finca: 1) Inscripción a favor de un Ayuntamiento. 2) Anotación preventiva a favor del Ayuntamiento para hacer constar que, aportada la finca a una sociedad, se ha iniciado expediente para la declaración de nulidad de dicha aportación. 3) Aportación de la finca a la sociedad indicada (a partir de aquí con el arrastre, como carga, de la anotación anterior). 4) Venta por la sociedad anterior a otra sociedad. 5) Constitución de hipoteca. En esta situación, se presenta escritura otorgada por la sociedad que recibió la finca y la Alcaldesa, por la que se reduce el capital de la sociedad y se restituye la finca al Ayuntamiento, como consecuencia de la declaración de nulidad de la aportación hecha por el Consistorio, que fue notificada a la sociedad compradora y actual titular. La Dirección confirma la calificación denegatoria, porque la aportación realizada por el Ayuntamiento a una sociedad no es un acto administrativo, sino un contrato privado, que, en cuanto a sus efectos y extinción, se rige por normas de derecho privado, y el orden competente para enjuiciar las controversias que el mismo suscite es el jurisdiccional civil. En consecuencia, el Ayuntamiento no puede declarar la nulidad de la aportación al amparo de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, por tanto, el negocio de retrocesión no puede ser inscrito por no aparecer otorgado por el titular registral (artículo 20 de la Ley Hipotecaria), pese a la existencia de la anotación preventiva de inicio del expediente de nulidad y sin perjuicio de los efectos que pueda producir en relación con el juego de la fe pública a favor del actual titular.

14 abril 2003

Enajenación de sus bienes.- Solicitada la inmatriculación de una finca adquirida por compra a un Ayuntamiento, la peculiar condición del transmitente no supone una excepción a la exigencia de los artículos 199 b) y 205 de la Ley Hipotecaria en lo tocante a la necesidad de acreditar fehacientemente la previa adquisición por el transmitente. Es cierto que éste podía haber obtenido la inmatriculación por la vía del artículo 206 de la Ley Hipotecaria, pero al no concurrir esta circunstancia y ser el documento incorporado a la escritura de venta un acuerdo municipal de enajenar la finca, sin describir ésta y resultando, además, que se afirmaba procedente de la segregación de otra, es necesario el requisito indicado al principio para evitar el riesgo de una doble inmatriculación.

8 febrero 2004

Enajenación de sus bienes.- La regla general para la enajenación de bienes de las corporaciones locales (artículo 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y 80 del Texto Refundido en materia de Régimen Local) es la venta en pública subasta, y la excepción está prevista para el caso de enajenación por permuta con otros bienes. No se cumple este requisito y, por tanto no es inscribible, en el convenio urbanístico por el que un Ayuntamiento cede en permuta dos fincas de carácter patrimonial a cambio de que el otro contratante realice las obras de construcción de determinadas plazas de garaje en una plaza pública, pues el contrato celebrado no es de permuta, ya que la contraprestación del cesionario no es una obligación de dar una cosa (artículo 1538 del Código Civil), sino una obligación de hacer, lo cual, pese a la denominación de convenio urbanístico, no puede eludir el principio general de pública licitación.

2 febrero 2004

Enajenación de sus bienes.- En el presente recurso se plantea si es posible la enajenación directa de un bien patrimonial perteneciente a un Ayuntamiento, habiendo quedado desierta la subasta y no existiendo norma autonómica que expresamente lo autorice.

1. Establece el Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local en su artículo 80 que la enajenación de bienes patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta o permuta. A mayor abundamiento, cabe señalar que el propio artículo 112 párrafo segundo del Real Decreto Legislativo 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales determina que no será necesaria subasta en los casos de enajenación de bienes patrimoniales mediante permuta –en determinadas condiciones-. De estos preceptos se deduce que la subasta pública es la regla general en materia de enajenación de los bienes de las Corporaciones Locales y que la circunstancia de haber quedado desierta la subasta no está contemplada en las normas como excepción a esa regla general (véase artículo 120 Real Decreto Legislativo 781/1986, que recoge los supuestos excepcionales de contratación directa).
2. No sólo la interpretación literal de aquéllos preceptos lleva a esta conclusión, también lo hace el sentido teleológico de la norma. La finalidad no es otra, sino salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la contratación con las administraciones públicas en cuanto al contratante, lograr el mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la desvalorización de los bienes de los entes públicos. La exigencia de pública subasta en la enajenación de bienes de las Corporaciones Locales, ha sido siempre el criterio de este Centro Directivo (véase por todas Resolución de 2 de febrero de 2004).
3. No cabe aplicar el régimen de enajenación directa de la Ley 33/2003, de 3 de diciembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, pues el legislador ha excluido la posibilidad de aplicar supletoriamente los preceptos relativos a la enajenación de bienes a la administración local al no relacionar los artículos 136 a 145, que regulan dicha cuestión, en la disposición final segunda como legislación supletoria de la Administración local.
4. Mucho menos puede pretenderse la aplicación directa o analógica en Castilla-La Mancha de una ley autonómica de otra Comunidad Autónoma (el artículo 21.6 de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Andalucía) como pretende el recurrente, ya que dicha Ley sólo tiene aplicación en su territorio.
5. En definitiva, la sociedad mercantil a la que se pretende inscribir el inmueble por adjudicación directa, debió haber concurrido a la subasta anunciada, de manera que al haber quedado desierta la misma sólo procede la celebración de una nueva.
6. El control de la legalidad en relación a los actos inscribibles correspondiente al Registrador de la Propiedad, no queda excluido por el hecho de que concurra en el expediente administrativo el informe favorable de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha, ya que tal aprobación está sometida igualmente a la calificación registral (cfr. Artículo 99 Reglamento Hipotecario).

 3 enero 2005

Enajenación de sus bienes.- 1. Se presenta en el Registro escritura por la que el Ayuntamiento, como consecuencia de una pública subasta, vende al adjudicatario de dicha subasta unas parcelas procedentes de una cesión obligatoria en un Plan de Actuación Urbanística. La Registradora no practica la inscripción por no expresarse que la venta es para la construcción de viviendas sujetas a régimen de protección pública o a otros usos de interés social, como, a su entender, exige la normativa de dicha Comunidad. El Ayuntamiento recurre.

2. El problema que plantea el presente recurso radica en la interpretación del apartado 4 de la Disposición Adicional 9a de la Ley 4/91 de Castilla-La Mancha, recogido posteriormente por el artículo 79 de la Ley 2/98 de la misma Comunidad, que establece que «los terrenos propiedad de las Administraciones Públicas y Empresas Públicas o que se enajenen por éstas a partir de la entrada en vigor de esta Ley, y que se incorporen al proceso de urbanización y edificación de uso residencial, no podrán tener otro destino que la construcción de viviendas sujetas a un régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico». Dice la Registradora que el inciso «de acuerdo con el planeamiento urbanístico» de la Ley 4/91, que fue suprimido por la reforma llevada a cabo por Ley 2/98, pero que era aplicable en el momento de la enajenación, se refería exclusivamente al volumen, altura, edificabilidad, etc., pero no permitía excepcionar, de acuerdo con el Plan, el principio que anteriormente se expresaba.

Sin embargo, tiene razón el recurrente cuando afirma que el inciso discutido era plenamente congruente con la legislación aplicable en el momento, que imponía a los Planes de Ordenación de los municipios superiores a veinte mil habitantes la obligación de garantizar globalmente el destino del suelo (y no solo del público) suficiente para cubrir las necesidades previsibles de las Viviendas de Promoción Pública, pero que este deber no se concretaba numérica ni espacialmente, por lo que debía concretarse en el propio Plan, y que, por otra parte, el apartado 2 del propio artículo 79 de la Ley 2/98 no permite una enajenación por precio inferior al normal del aprovechamiento atribuido al terreno, lo cual sería imposible si hubiera de dedicarse forzosamente a Viviendas de Promoción Pública. La supresión del inciso discutido es coherente con la legislación actualmente vigente que concreta que en cada sector de suelo urbanizable, el destinado a vivienda protegida no puede ser inferior al 50% del total y que el precio que se obtenga del mismo no puede ser inferior al máximo legalmente establecido para los usos de protección pública.

A ello hay que añadir que la finalidad perseguida por la Ley también es de mejora y conservación del Patrimonio (cfr. artículos 68 y 76.2), finalidades que se pueden llevar a cabo por la contraprestación a una enajenación y que el propio artículo 79, alegado por la Registradora expresa que el destino de los bienes del Patrimonio Público del Suelo es también la rehabilitación de Viviendas de Promoción Pública, actividad que no se podría realizar si no se dispusiera, con cargo a dicho Patrimonio, de fondos suficientes como los que se consiguen con enajenaciones como la que aquí se realiza. [1]

31 marzo 2005

Enajenación de sus bienes.- 1. Se debate en el presente recurso sobre la inscripción en el Registro de la Propiedad de una escritura por la que un Ayuntamiento, a través de la Gerencia de Urbanismo, transmite una cuota indivisa de una parcela de uso residencial, a una Junta de Compensación de la que forma parte, en pago de la derrama girada por ésta para atender el pago del precio en especie por los servicios que una Sociedad Mercantil ha prestado a la Junta y que deben considerarse como gastos de urbanización.

La Registradora, junto a otro defecto que no se recurre (necesidad de valoración técnica del bien transmitido, y de la preceptiva autorización o comunicación a la Consejería de Gobernación de la Comunidad Autónoma) deniega la inscripción por falta de cumplimiento del requisito de enajenación mediante subasta pública que exigen el artículo 80 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986, el artículo 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y el artículo 20 de la Ley 7/1999 de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, defecto calificado como insubsanable.

2. Indica el recurrente que a esta enajenación no le es aplicable el requisito de la subasta basándolo fundamentalmente en: a) la posibilidad legal de pago a la Junta de Compensación de los gastos de urbanización mediante la cesión de terrenos edificables; b) la consideración de que la enajenación de los bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo no se sujeta a los requisitos generales de enajenación de los bienes patrimoniales, sino a la normativa urbanística, permitiendo la finalidad de «facilitar la ejecución del planeamiento» (cfr. artículo 279.1 in fine del texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio) la cesión directa de bienes que integran el Patrimonio Municipal del Suelo, como forma de sufragar los gastos de urbanización, facilitando así la ejecución del planeamiento; y c) el argumento, de que si se considera la enajenación sujeta a los requisitos generales de los bienes patrimoniales, la cesión está amparada por el artículo 25.3 de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, al considerarla como enajenación de inmuebles a cambio de la ejecución de una obra que tiene por objeto gestionar una actuación sistemática prevista en el planeamiento urbanístico.
3. La cuestión fundamental a resolver es, la de la legislación aplicable con carácter preferente: la Urbanística o la reguladora de los bienes de las entidades locales, y como consecuencia de ello el régimen jurídico.

 La aplicación prioritaria de la legislación urbanística se deduce de todo el conjunto normativo que afecta a esta materia así como de las características especiales del denominado Patrimonio Municipal del suelo. En este sentido cabe indicar: a) La Ley 1/1997 de 18 de junio, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de Régimen del suelo y Ordenación Urbana, recupera como texto legislativo propio de la Comunidad Autónoma de Andalucía la parte anulada por Sentencia del Tribunal Constitucional del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de junio.

276. b) La consideración del Patrimonio Municipal del Suelo integrado por un conjunto de bienes y derechos, con unas características especiales, y afectos a unos fines específicos que se apartan del régimen general del resto de los bienes municipales. Hay que tener en cuenta el art. 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que fue declarado vigente por la sentencia del Tribunal constitucional 61/1997, de 20 de marzo.
277. c) El comportamiento y régimen jurídico de los bienes indicados en el apartado anterior tiene un tratamiento especial y diferenciado del resto de los bienes municipales, y a tales efectos es claro entre otros el artículo 1 de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía. Asimismo el art. 17 que regula la enajenación de bienes y derechos integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo que deja a salvo lo dispuesto en la legislación urbanística aplicable estableciendo un régimen de enajenación distinto del aplicable a otros bienes y derechos no integrados en el Patrimonio Municipal del Suelo.

Del mismo modo las finalidades concretas a las que esta afecto el Patrimonio Municipal del Suelo que determinan un apartamiento del régimen jurídico ordinario del resto de los bienes municipales, se concretan en el art 69 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía y, anteriormente en los artículos 276.1 y 280.1 de la Ley del suelo de 1992 (vigentes como legislación básica tras la citad Sentencia del Tribunal Constitucional). En estos casos habrá que acudir a la legislación urbanística vigente en cada momento para apreciar la adecuación del acto concreto que se haya realizado con esos bienes.

Hay que tener en cuenta que el Patrimonio Municipal del Suelo puede destinarse únicamente a los fines establecidos, fines recogidos en el art. 69 de la LOUA, así como en los artículos 276.1 y 280 de la Ley del suelo de 1992. Una de las finalidades de este patrimonio es la de facilitar la ejecución del planeamiento, conforme a lo establecido en el art. 69.1.b, de la LOUA, 279.1 in fine de la Ley del Suelo de 1992.

Por otra parte en el caso que nos ocupa, el art. 282.2 de la Ley del Suelo de 1992, vigente en el momento de la adopción del acuerdo por parte de la Gerencia de asumir sus cargas de urbanización mediante la entrega de parte de su Patrimonio Municipal del suelo, prevé la posibilidad de la cesión de dichos terrenos para el cumplimiento de los fines, entre los que se encuentra el de facilitar la ejecución del planeamiento.

1. d) En el caso objeto del recurso, la Junta de Compensación SUP-GU-4 (Bermejales Sur) quedó constituida mediante escritura de fecha 9 de marzo de 1999 ante el Notario de Sevilla, don Manuel Aguilar García, número protocolar 490 e inscrita en el Registro de Entidades Urbanísticas colaboradoras de la Consejería de Obras Públicas y Transportes bajo el número de expediente SE/196/99, formando parte de ella la Gerencia de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla.

Por lo tanto, la Gerencia de Urbanismo, como titular de los bienes integrados en el Patrimonio Municipal del Suelo, quedaba incluida en la Junta de Compensación, como un propietario más y en proporción a los terrenos de que era titular en dicha Junta. Así el artículo 163.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, aplicable como Derecho supletorio, prevé que las entidades públicas titulares de bienes incluidos en el Polígono o Unidad de Actuación, ya tengan carácter demanial o patrimonial, cuentan como un propietario más.

Hay que tener en cuenta el artículo 155.2 del Texto Refundido de 1992, vigente en el momento del acuerdo por la Gerencia, que al regular los gastos de urbanización, disponía que «el pago de estos gastos podrá realizarse, previo acuerdo con los propietarios interesados, cediendo estos, gratuitamente y libres de cargas, terrenos edificables en la proporción que se estime suficiente para compensarlos». Con la misma finalidad y sentido el artículo 130.2.A.ª. de la LOUA.

El mismo criterio siguen los artículos 62 y 127.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, que permiten con carácter general y sin especificaciones el pago de los gastos de urbanización mediante cesión de terrenos.

Debe entenderse que es posible, si así conviene a los intereses municipales, el pago en terrenos. En este caso no estaríamos ante una adjudicación directa, sino ante una cesión legalmente configurada, calificable como «dación en pago».

4. Teniendo en cuenta lo indicado en los apartados anteriores debe concluirse, de un lado el régimen jurídico especial de los bienes integrantes del denominado Patrimonio Municipal del Suelo, con la aplicación prioritaria de la legislación urbanística vigente en cada momento, y por lo tanto la no sujeción de aquél Patrimonio al régimen jurídico patrimonial ordinario.

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto.

18 mayo 2005

Enajenación de sus bienes.- 1. Constituido un derecho de superficie sobre un terreno de propiedad municipal, para la construcción y gestión de una residencia para personas mayores, a través de procedimiento negociado sin publicidad, que en la escritura se denomina cesión gratuita de derecho de superficie, la registradora de la propiedad suspende la inscripción por haberse adjudicado a una entidad privada y en consecuencia haberse omitido el requisito del concurso público exigido para la adjudicación de derechos de superficie sin canon a favor de entidades locales que no sean administraciones públicas.

2. Es doctrina de esta Dirección General (véase Resolución de 13 de Marzo de 2007) que el registrador ha de calificar negativamente los documentos administrativos cuando estén desligados plenamente del procedimiento seguido y elegido por la misma Administración Pública. El registrador, a la luz del procedimiento elegido por la Administración Pública, debe analizar si se han dado los trámites esenciales del mismo. Esta calificación debe ponerse en inmediata relación con el artículo 62.1.e) de la LRJPAC que sólo admite la nulidad de aquel acto producido en el seno de un procedimiento en el que la Administración Pública «ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido». Se requiere, pues, un doble requisito. A saber, ostensibilidad de la omisión del trámite esencial o del procedimiento y que ése trámite no sea cualquiera, sino esencial. A tal fin, la ostensibilidad requiere que la ausencia de procedimiento o trámite sea manifiesta y palpable sin necesidad de una particular interpretación jurídica. Cuestión distinta es que el registrador pueda valorar si el procedimiento seguido por la Administración Pública es el que debería haberse utilizado. Tal posibilidad está vetada al registrador pues, en caso contrario, el mismo se convertiría en juez y órgano revisor de la legalidad administrativa. La Administración Pública es obvio que ha de producir sus actos a través del procedimiento legalmente previsto, mas no es menos cierto que la decisión de su conformidad a la legalidad no le compete al registrador; es decir, no le compete al registrador analizar si el procedimiento que se debería haber seguido por la Administración es el elegido por ésta u otro. Le compete calificar si, en el marco del procedimiento elegido por la Administración Pública, el documento es congruente con el mismo y si se han dado los trámites esenciales de tal procedimiento. Los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 de su Reglamento no permiten que el registrador analice y enjuicie si la Administración Pública se equivocó en la elección del procedimiento a seguir, pues en tal caso no estaría calificando el documento sino la forma de producción de los actos de la Administración más allá de lo que permite la legalidad hipotecaria, siendo así que tal tarea es plenamente jurisdiccional y a instancia de quien es titular de un derecho subjetivo o interés legítimo o a través de los mecanismos de revisión de acto administrativo por la misma Administración Pública.
3. Cuestión distinta es que sin discutir el procedimiento elegido, éste claramente no se haya desarrollado conforme a las prescripciones legales. Es este el caso del presente supuesto, en que la legislación aplicable sólo admite acudir al procedimiento de adjudicación directa de derechos de superficie sobre patrimonios municipales del suelo cuando se trate administración pública o entidad de ellas dependiente o adscrita.
4. La prevalencia de la legislación urbanística sobre la de las entidades locales en materia de patrimonio municipal del suelo fue puesta ya de relieve por la Resolución de este Centro Directivo de 13 de Marzo de 2007 antes citada. Sin embargo, a diferencia del supuesto de hecho de la citada resolución, en este caso la legislación urbanística aplicable conduce a la improcedencia de adjudicación directa sin licitación de derecho de superficie sobre terrenos de propiedad municipal, ya que no se ha hecho a favor de entidades públicas, sino a favor de una entidad privada como es una cooperativa.
5. En efecto el artículo 178 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, establece con relación a la disposición de los bienes de los patrimonios públicos de suelo lo siguiente: «1.-Los bienes de los patrimonios públicos de suelo, así como los restantes bienes de la Comunidad de Madrid y de los municipios clasificados como suelo urbano y urbanizable pueden ser: a) Enajenados mediante concurso por el procedimiento abierto o restringido, en la forma prevista en la legislación reguladora de los contratos de las Administraciones públicas. El precio a satisfacer por el adjudicatario no podrá ser el único criterio determinante de la adjudicación, ni este podrá ser inferior al valor que corresponda al bien conforme a la legislación general aplicable. b) Cedidos, por precio fijado en convenio interadministrativo suscrito al efecto, a cualquier Administración pública o entidades de ella dependientes o a ella adscritas para el fomento de viviendas sujeta a cualquier régimen de protección pública o la realización de programas de conservación o mejora medioambiental. c) Adjudicados, por el precio fijado al efecto, o, en su caso, cedidos gratuitamente, en uno y otro caso por concurso, a entidades cooperativas o de carácter benéfico o social sin ánimo de lucro para la construcción de viviendas sujetas a cualquier régimen de protección pública o la realización de fines de interés social. d) Cedidos gratuitamente, mediante convenio suscrito a tal fin, a cualquier Administración Pública o entidad de ella dependiente o adscrita, para la ejecución de dotaciones públicas o promoción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de integración social. e) Permutados por terrenos destinados a infraestructuras, equipamientos y servicios públicos. 2. Cuando los procedimientos a que se refiere la letra a del número anterior, o los concursos previstos en la letra c queden desiertos, la Administración actuante podrá enajenar directamente los bienes, dentro del año siguiente, con sujeción a los pliegos o bases de unos y otros».

En definitiva tan sólo admite la adjudicación directa sin licitación a favor de administraciones públicas o entidades a ellas adscritas.

6. Esta legislación de la Comunidad Autónoma de Madrid sobre el régimen del patrimonio municipal del suelo debe considerarse de aplicación preferente a la legislación estatal sobre el derecho de superficie, que más que al procedimiento atiende a los caracteres, duración y facultades integrantes del derecho real, y no al procedimiento de su constitución; teniendo en cuenta además que el texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 tampoco recogió la previsión de adjudicación directa gratuita que la ley de 1976 amparaba y el recurrente pretende revivir.
7. Tampoco es argumento suficiente para revocar la nota de calificación, el que se trate de la constitución de un derecho de superficie, en el que el suelo sigue siendo municipal, pues el vuelo es objeto de disposición y por tanto es equiparable a los actos de enajenación, debiéndose someterse a los mismos requisitos. Y en cualquier caso supone una cesión de derechos sobre bienes del patrimonio municipal del suelo, que, sin licitación, sólo cabe, en la legislación urbanística de Madrid, efectuarse a favor de entidades públicas.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación de la Registradora en los términos resultantes de los anteriores pronunciamientos.

27 octubre 2007

Enajenación de sus bienes.- 1. Se debate en este recurso la inscribibilidad de una escritura de compraventa de un bien patrimonial municipal, por la que el Ayuntamiento adjudica directamente el bien al recurrente, ante la falta de licitadores en la subasta pública. 

2. Es doctrina reiterada de esta Dirección General (véase Resoluciones citadas en los vistos) que el registrador ha de calificar negativamente los documentos administrativos cuando estén desligados plenamente del procedimiento seguido y elegido por la misma Administración Pública. El registrador, a la luz del procedimiento elegido por la Administración Pública, debe analizar si se han dado los trámites esenciales del mismo. Esta calificación debe ponerse en inmediata relación con el artículo 62.1.e) de la LRJPAC que sólo admite la nulidad de aquel acto producido en el seno de un procedimiento en el que la Administración Pública «ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido». Se requiere, pues, un doble requisito. A saber, que sea ostensible la omisión del trámite esencial o del procedimiento y que ése trámite no sea cualquiera, sino esencial. A tal fin, que sea ostensible requiere que la ausencia de procedimiento o trámite sea manifiesta y palpable sin necesidad de una particular interpretación jurídica. Cuestión distinta es que el registrador pueda valorar si el procedimiento seguido por la Administración Pública es el que debería haberse utilizado. Tal posibilidad está vedada al registrador pues, en caso contrario, el mismo se convertiría en juez y órgano revisor de la legalidad administrativa. La Administración Pública es obvio que ha de producir sus actos a través del procedimiento legalmente previsto, mas no es menos cierto que la decisión de su conformidad a la legalidad no le compete al registrador; es decir, no le compete al registrador analizar si el procedimiento que se debería haber seguido por la Administración es el elegido por ésta u otro. Le compete calificar si, en el marco del procedimiento elegido por la Administración Pública, el documento es congruente con el mismo y si se han dado los trámites esenciales de tal procedimiento. Los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 de su Reglamento no permiten que el registrador analice y enjuicie si la Administración Pública se equivocó en la elección del procedimiento a seguir, pues en tal caso no estaría calificando el documento sino la forma de producción de los actos de la Administración más allá de lo que permite la legalidad hipotecaria, siendo así que tal tarea es plenamente jurisdiccional y a instancia de quien es titular de un derecho subjetivo o interés legítimo o a través de los mecanismos de revisión de acto administrativo por la misma Administración Pública. 
3. Cuestión distinta es que sin discutir el procedimiento elegido, éste claramente no se haya desarrollado conforme a las prescripciones legales. Esto es lo que ha ocurrido en el caso debatido, en el que habiéndose optado por el régimen de subasta pública, se termina transmitiendo el bien por adjudicación directa, cuando las normas no contemplan tal posibilidad.
4. Como ya señalara la Resolución de 3 de Enero de 2005, el Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local en su artículo 80, establece que la enajenación de bienes patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta o permuta. A mayor abundamiento, cabe señalar que el propio artículo 112 párrafo segundo del Real Decreto Legislativo 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales determina que no será necesaria subasta en los casos de enajenación de bienes patrimoniales mediante permuta en determinadas condiciones. De estos preceptos se deduce que la subasta pública es la regla general en materia de enajenación de los bienes de las Corporaciones Locales y que la circunstancia de haber quedado desierta la subasta no está contemplada en las normas como excepción a esa regla general. El artículo 120 Real Decreto Legislativo 781/1986, que recoge los supuestos excepcionales de adjudicación directa en la contratación en general, no es aplicable al caso, sino el más específico del 112 párrafo segundo del citado Real Decreto Legislativo 1372/1986, en sede de enajenación de bienes patrimoniales, que no admite tal excepción de la adjudicación directa.
5. No cabe tampoco aplicar el régimen de enajenación directa de la Ley 33/2003, de 3 de diciembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, pues -además de no estar vigente en el momento de la enajenación que nos ocupa-el legislador ha excluido la posibilidad de aplicar supletoriamente los preceptos relativos a la enajenación de bienes a la administración local al no relacionar los artículos 136 a 145, que regulan dicha cuestión, en la disposición final segunda como legislación supletoria de la Administración local.
6. No sólo la interpretación literal de aquéllos preceptos lleva a esta conclusión, también lo hace el sentido teleológico de la norma. La finalidad no es otra, sino salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la contratación con las administraciones públicas en cuanto al contratante, lograr el mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la desvalorización de los bienes de los entes públicos. La exigencia de pública subasta en la enajenación de bienes de las Corporaciones Locales, ha sido siempre el criterio de este Centro Directivo (véase resoluciones citadas en los vistos).
7. En definitiva, el adquirente que pretende inscribir el inmueble por adjudicación directa, debió haber concurrido a la subasta anunciada, de manera que al haber quedado desierta la misma sólo procede la celebración de una nueva.
8. El control de la legalidad en relación a los actos inscribibles correspondiente al Registrador de la Propiedad, no queda excluido por el hecho de que concurra en el expediente administrativo el informe favorable del Ayuntamiento afectado, ya que tal informe está sometido igualmente a la calificación registral (cfr. Artículo 99 del Reglamento Hipotecario).

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación registral en los términos resultantes de los anteriores pronunciamientos.

25 marzo 2008

Enajenación de sus bienes.- 1. Enajenadas por una Corporación Municipal dieciséis parcelas a través del procedimiento de enajenación directa, la registradora suspende la inscripción por entender que se ha omitido el informe favorable de la Comunidad Autónoma exigido por el artículo 109 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales para cuando el valor de la enajenación exceda del 25% de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporación. El recurrente entiende que no es necesaria autorización previa sino mera comunicación al órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma -por delegación la Diputación Provincial- por tratarse de un expediente en el que se han acumulado otros dieciséis, pero sin que individualmente cada parcela exceda del citado 25%.

2. Dispone en efecto el artículo 109.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de Junio, en su párrafo 1.º, que los bienes inmuebles patrimoniales no podrán enajenarse, gravarse ni permutarse sin autorización del órgano competente de la Comunidad Autónoma, cuando su valor exceda del 25% de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporación. No obstante, se dará cuenta al órgano competente de la Comunidad Autónoma de toda enajenación de bienes inmuebles que se produzca.
3. Dada la acumulación de los expedientes en un único expediente formal, dentro del cual hay un mismo vendedor y un mismo comprador, parece lo razonable valorar conjuntamente el precio de venta de las distintas parcelas enajenadas, y exigir la autorización del órgano competente de la Comunidad Autónoma -o de quien esta delegue- exigido por el citado artículo 109 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Máxime cuando, como ocurre en el presente caso, se ha acudido a la adjudicación directa, que no es el sistema ordinario de enajenación de los bienes patrimoniales. No se puede entrar directamente en este tema, por no haber sido incluido en la nota de calificación, pero sí puede servir de argumento complementario para exigir la autorización complementaria del organismo autonómico competente.
4. En efecto establece el Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local en su artículo 80 que la enajenación de bienes patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta o permuta. A mayor abundamiento, cabe señalar que el propio artículo 112 párrafo segundo del Real Decreto Legislativo 1372/1986, de 13 de Junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales determina que no será necesaria subasta en los casos de enajenación de bienes patrimoniales mediante permuta en determinadas condiciones-. De estos preceptos se deduce que la subasta pública es la regla general en materia de enajenación de los bienes de las Corporaciones Locales y que la circunstancia de haber quedado desierta la subasta no está contemplada en las normas como excepción a esa regla general (véase artículo 120 Real Decreto Legislativo 781/1986, que recoge los supuestos excepcionales de contratación directa).
5. Que la enajenación por subasta pública sea la regla general de la enajenación de los bienes patrimoniales de la Entidades Locales, ha sido afirmado en reiteradas ocasiones por este Centro Directivo (veáse Resoluciones señaladas en los vistos). No sólo la interpretación literal de aquéllos preceptos lleva a esta conclusión, también lo hace el sentido teleológico de la norma. La finalidad no es otra, sino salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la contratación con las administraciones públicas en cuanto al contratante, lograr el mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la desvalorización de los bienes de los entes públicos. Y no cabe aplicar el régimen de enajenación directa de la Ley 33/2003, de 3 de diciembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, pues el legislador ha excluido la posibilidad de aplicar supletoriamente los preceptos relativos a la enajenación de bienes a la administración local al no relacionar los artículos 136 a 145, que regulan dicha cuestión, en la disposición final segunda como legislación supletoria de la Administración local.
6. Por otra parte también es doctrina de esta Dirección General (véase resoluciones citadas en los vistos) que el registrador ha de calificar negativamente los documentos administrativos cuando estén desligados plenamente del procedimiento seguido y elegido por la misma Administración Pública. El registrador, a la luz del procedimiento elegido por la Administración Pública, debe analizar si se han dado los trámites esenciales del mismo. Esta calificación debe ponerse en inmediata relación con el artículo 62.1.e) de la LRJPAC que sólo admite la nulidad de aquel acto producido en el seno de un procedimiento en el que la Administración Pública «ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido». Se requiere, pues, un doble requisito. A saber, ostensibilidad de la omisión del trámite esencial o del procedimiento y que ése trámite no sea cualquiera, sino esencial. A tal fin, la ostensibilidad requiere que la ausencia de procedimiento o trámite sea manifiesta y palpable sin necesidad de una particular interpretación jurídica. El registrador no puede valorar si el procedimiento seguido por la Administración Pública es el que debería haberse utilizado. Tal posibilidad está vedada al registrador pues, en caso contrario, el mismo se convertiría en juez y órgano revisor de la legalidad administrativa. La Administración Pública es obvio que ha de producir sus actos a través del procedimiento legalmente previsto, mas no es menos cierto que la decisión de su conformidad a la legalidad no le compete al registrador; es decir, no le compete al registrador analizar si el procedimiento que se debería haber seguido por la Administración es el elegido por ésta u otro. Le compete calificar si, en el marco del procedimiento elegido por la Administración Pública, el documento es congruente con el mismo y si se han dado los trámites esenciales de tal procedimiento. Los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 de su Reglamento no permiten que el registrador analice y enjuicie si la Administración Pública se equivocó en la elección del procedimiento a seguir, pues en tal caso no estaría calificando el documento sino la forma de producción de los actos de la Administración más allá de lo que permite la legalidad hipotecaria, siendo así que tal tarea es plenamente jurisdiccional y a instancia de quien es titular de un derecho subjetivo o interés legítimo o a través de los mecanismos de revisión de acto administrativo por la misma Administración Pública.
7. Cuestión distinta es que sin discutir el procedimiento elegido, éste claramente no se haya desarrollado conforme a las prescripciones legales, como ocurre en el presente caso en el que falta el informe preceptivo exigido por el artículo 109 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales para cuando el valor de la enajenación exceda del 25% de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporación, siendo así que el valor conjunto de las parcelas enajenadas en el mismo expediente exceden de dicha cantidad.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación de la Registradora en los términos resultantes de los anteriores pronunciamientos.

30 abril 2008

Enajenación de sus bienes.- 1. Enajenada por adjudicación directa una finca urbana inventariada como bien patrimonial del Ayuntamiento, la registradora deniega la inscripción por no haberse acudido a un procedimiento de subasta pública. El recurrente alega que quedaron desiertas las subastas y que no se conculca el ordenamiento jurídico por acudir a la adjudicación directa en estos casos, máxime cuando se pagó el precio que sirvió de tasación para la subasta.

2. Dispone el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local en su artículo 80 que la enajenación de bienes patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta o permuta. Cabe señalar además que el propio artículo 112 párrafo segundo del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales determina que no será necesaria subasta en los casos de enajenación de bienes patrimoniales mediante permuta en determinadas condiciones. De estos preceptos se deduce que la subasta pública es la regla general en materia de enajenación de los bienes de las Corporaciones Locales y que la circunstancia de haber quedado desierta la subasta no está contemplada en las normas como excepción a esa regla general. El artículo 120 Real Decreto Legislativo 781/1986, que recoge los supuestos excepcionales de contratación directa se refiere a los supuestos de contratación de obras y servicios, y no a la enajenación de bienes que tiene su regulación específica en el capítulo I del texto refundido, y en concreto en los citados artículos 80 y 112, que no contemplan la excepción de que haya quedado desierta la subasta.
3. Que la enajenación por subasta pública sea la regla general de la enajenación de los bienes patrimoniales de la Entidades Locales, ha sido afirmado en reiteradas ocasiones por este Centro Directivo (véase Resoluciones señaladas en los vistos). No sólo la interpretación literal de aquéllos preceptos lleva a esta conclusión, también lo hace el sentido teleológico de la norma. La finalidad no es otra, sino salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la contratación con las administraciones públicas en cuanto al contratante, lograr el mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la desvalorización de los bienes de los entes públicos.
4. Y no cabe aplicar el régimen de enajenación directa de la Ley 33/2003, de 3 de diciembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, pues el legislador ha excluido la posibilidad de aplicar supletoriamente los preceptos relativos a la enajenación de bienes a la administración local al no relacionar los artículos 136 a 145, que regulan dicha cuestión, en la disposición final segunda como legislación supletoria de la Administración local.
5. Finalmente debe añadirse que la propia autorización de la Diputación provincial de fecha 10 de marzo de 1999 que el recurrente invoca, claramente subordina la enajenación a la adopción del procedimiento de subasta pública, sin referencia alguna a la adjudicación directa.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación de la Registradora en los términos que resultan de los anteriores pronunciamientos.

13 mayo 2009

Enajenación de sus bienes.- 1. En el presente recurso se trata de dilucidar si una finca inscrita a favor de un Ayuntamiento como bien de propios con la siguiente expresión: «La finca descrita ha sido adjudicada al Ayuntamiento de Erustes –Toledo– por el Instituto Nacional de Reforma y desarrollo Agrario en virtud de las facultades concedidas en el artículo 206 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario, de 1.º de enero de 1973, debiendo destinarse a finalidades que beneficien a la generalidad de los agricultores de la zona y preferentemente a la conservación de las obras realizadas por el Instituto, siendo responsable directa la entidad adjudicataria del cumplimiento de estas condiciones» requiere para su enajenación por el Ayuntamiento de la autorización de la autoridad agraria competente.

2. El artículo 206.1 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973 establece que, transcurridos tres años desde que el acuerdo de Concentración Parcelaria sea firme, el Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario dispondrá de las tierras sobrantes para diversas finalidades, siendo una de ellas «adjudicarlas al Municipio…para que las destinen preferentemente a huertos familiares para trabajadores agrícolas por cuenta ajena o a finalidades que beneficien a la generalidad de los agricultores de la zona.» Como consecuencia de ello, cuando se hizo la inscripción de la Adjudicación al Ayuntamiento, se hizo constar tal finalidad en la inscripción.
3. Sin embargo, tal constancia no supone una limitación a las facultades dispositivas del adjudicatario, y ello por los siguientes motivos: a) No se expresa que tales causas operen como requisitos de validez de la enajenación, por lo que han de entenderse como una finalidad genérica impuesta al Ayuntamiento; b) El dominio se presume libre (cfr. artículo 348 del Código Civil), por lo que no puede estimarse que una expresión de finalidad genérica que no es más que la copia de lo que dice la Ley como finalidad de la adjudicación, finalidad que, por otra parte, la misma Ley califica de «preferente», no puede funcionar como condicionante de la posterior enajenación de la finca, siendo así que la misma inscripción no expresa –como no lo hace la Ley– que las finalidades dichas funcionan como causa o condición de la enajenación. c) La misma expresión legal («para que las destinen preferentemente») revela que el Ayuntamiento puede destinarla a otras finalidades que las expresadas. d) Como acertadamente dice la recurrente, no cabe pasar por alto que la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario es preconstitucional, por lo que ha de interpretarse en el sentido que deriva de la Constitución y, por ello, en el sentido favorable a la autonomía de las entidades locales que establece su artículo 140. e) Por todo ello, y, como alega el Notario informante, es el Ayuntamiento, y solo él quien en uso de su autonomía patrimonial, y con sujeción a las leyes, ha de valorar el cumplimiento de las finalidades para las cuales se le adjudicó la finca, no pudiendo desconocerse que la Resolución de la Dirección General de Administración Local de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 21 de mayo de 1991, incorporada a la escritura, considera que «han quedado suficientemente acreditados en el expediente los fines perseguidos por la permuta y ésta redunda en beneficio de los habitantes del término municipal».

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto.

11 septiembre 2009

Enajenación de sus bienes.- 1. Debiendo ceñirse el presente expediente, conforme establece el artículo 326 de la Ley Hipotecaria, al defecto señalado por el Registrador en su nota de calificación –y por tanto sin poder entrar en el procedimiento de enajenación- se debate en el presente recurso si es posible la inscripción de una venta de finca realizada por una Junta Vecinal sin ratificación expresa por parte del Ayuntamiento al que pertenece, por considerarse que la misma ha sido obtenida mediante silencio administrativo positivo. La inscripción en el Registro figura a nombre de «Junta Administrativa de Miñano Menor, Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz (Álava)». El recurrente fundamenta su recurso en que han transcurrido tres meses desde la solicitud de ratificación presentada en el Ayuntamiento sin que haya contestado y en que se ha obtenido autorización expresa de la Diputación Foral de Álava, preceptiva por exceder el valor de la venta del 25% del presupuesto anual de la Corporación Local. El Registrador entiende que no cabe aplicación de la doctrina del silencio positivo en esta materia.

2. Procede confirmar la nota de calificación. En efecto, del artículo 38 d) del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local resulta que las Entidades Locales de ámbito territorial inferior al Municipio – donde se ubican las Juntas Vecinales- tan sólo tienen una competencia de mera administración y conservación con relación a su patrimonio, de modo que la enajenación de sus fincas excede de las atribuciones que le son propias. Sentado este presupuesto y resultando, en consecuencia, órgano competente para la venta de las fincas de las Juntas Vecinales el Ayuntamiento al que aquéllas pertenecen –y que figura como titular registral– la ratificación municipal exigida por el artículo 41.2 para los acuerdos de la Junta o Asamblea Vecinal sobre disposiciones de bienes, debe interpretarse como una auténtica prestación de consentimiento de quien ostenta el poder de disposición.
3. La doctrina administrativa del sentido positivo del silencio no se armoniza bien con el régimen propio de las transmisiones inmobiliarias. Y esto es así, tanto si se aplican las reglas generales de prestación del consentimiento en el ámbito del negocio jurídico, como si se aplican las normas administrativas.

Al respecto debe tenerse en cuenta la doctrina de este Centro Directivo (veáse Resoluciones citadas en los Vistos) que distingue los actos de la Administración en cuanto investida de imperium, de los actos de la Administración en cuanto sujeto de Derecho privado, basada en el criterio del Tribunal Supremo (véase Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988) según el cual hay que distinguir los «actos de la Administración» de los «actos administrativos», pues sentado que sólo estos últimos son susceptibles de la vía administrativa, dicha calificación la merecen solamente aquellos actos que, junto al requisito de emanar de la Administración Pública, son realizados como consecuencia de una actividad de «imperium» o en ejercicio de una potestad que sólo ostentaría como persona jurídico pública y no como persona jurídico privada.

Pues bien, si se entiende que la enajenación de un bien patrimonial es un acto jurídico privado, donde tienen aplicación las reglas generales contractuales, no cabe duda de que el consentimiento dispositivo debe ser inequívoco, máxime en el ámbito registral donde rige un principio general de titulación auténtica que deja poco margen a los consentimientos tácitos y presuntos.

4. Pero es que tampoco la doctrina del silencio administrativo positivo se armoniza bien con la prestación de consentimientos en el ámbito de las transferencias inmobiliarias. Lo prueba que la norma contenida en el artículo 41.2 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local exige ratificación y no una mera autorización administrativa. Y como ha señalado el Tribunal Supremo no cabe silencio administrativo positivo en contra de ley (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009, Sala de lo Contencioso Administrativo).
5. De todo ello debe colegirse que la ratificación aquí debe interpretarse como una manifestación de voluntad expresa y no presunta o tácita. En el supuesto de hecho de este expediente, si se consideran de aplicación supletoria las normas generales de obligaciones y contratos, debe concluirse que, faltando la ratificación del Ayuntamiento exigida legalmente, falta la declaración de voluntad de parte legitimada. Realmente, más que ratificación, que es un acto a posteriori del negocio, se refiere aquí la norma a la necesidad de prestación de consentimiento expreso por el Ayuntamiento, cuya inexistencia impide la perfección de la venta (cfr. artículo 1261 del Código Civil). Es más a idéntica solución se llegaría incluso aunque se considerase de aplicación supletoria la doctrina del silencio administrativo, dado que éste no rige cuando el acto es contrario a la Ley.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso planteado y confirmar la nota de calificación del Registrador.

20 abril 2011

Enajenación de sus bienes.- 1. Enajenada por adjudicación directa una vivienda inventariada como bien patrimonial del Ayuntamiento, el registrador suspende la inscripción por no haberse acudido a un procedimiento de subasta pública. El recurrente alega que quedaron desiertas las subastas y que no se conculca el ordenamiento jurídico por acudir a la adjudicación directa en estos casos, por aplicación de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, máxime cuando se pagó el precio que sirvió de tasación para la subasta.

2. Dispone el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local en su artículo 80 que la enajenación de bienes patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta o permuta. Cabe señalar además que el propio artículo 112, párrafo segundo, del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, determina que no será necesaria subasta en los casos de enajenación de bienes patrimoniales mediante permuta en determinadas condiciones.
3. De estos preceptos se deduce que la subasta pública es la regla general en materia de enajenación de los bienes de las Corporaciones Locales y que la circunstancia de haber quedado desierta la subasta no está contemplada en las normas como excepción a esa regla general. El artículo 120 Real Decreto Legislativo 781/1986, que recogía los supuestos excepcionales de contratación directa, se refería a los supuestos de contratación de obras y servicios y no a la enajenación de bienes, que tiene su regulación específica en el capítulo I y, en concreto, en los citados artículos 80 y 112 del texto refundido, que no contemplan la excepción de que haya quedado desierta la subasta. Debe tenerse en cuenta, además, que los artículos 112 y 120 han sido derogados por la disposición derogatoria de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, Ley cuya aplicación a la venta de inmuebles queda expresamente excluida en su artículo 4.p).
4. Que la enajenación por subasta pública sea la regla general de la enajenación de los bienes patrimoniales de la Entidades Locales, ha sido igualmente afirmado en reiteradas ocasiones por este Centro Directivo (véase Resoluciones señaladas en los «Vistos»). No sólo la interpretación literal de aquellos preceptos lleva a esta conclusión, también lo hace el sentido teleológico de la norma. La finalidad no es otra que salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la contratación con las Administraciones Públicas en cuanto al contratante, lograr el mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la desvalorización de los bienes de los entes públicos.
5. Y, como ya ha señalado esta Dirección General, no cabe aplicar el régimen de enajenación directa de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, pues el legislador ha excluido la posibilidad de aplicar supletoriamente los preceptos relativos a la enajenación de bienes a la Administración Local al no relacionar los artículos 136 a 145, que regulan dicha cuestión, en la disposición final segunda como legislación supletoria de la Administración Local.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación del registrador.

5 octubre 2011

Enajenación de sus bienes.- 1. El único problema que plantea el presente recurso radica en dilucidar si, para una cesión gratuita de un inmueble por un Ayuntamiento, y de acuerdo con lo que establece el artículo 110 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, es necesario que el interventor certifique que no hay deuda alguna pendiente de satisfacerse con el presupuesto municipal, como entiende la registradora, o basta con que dicho funcionario afirme que no existe deuda pendiente que se prevea saldar con el bien cedido.

2. El primer problema que se plantea es el de determinar si el requisito anteriormente expuesto debe ser objeto de calificación por el registrador.

Dispone el artículo 99 del Reglamento Hipotecario que «la calificación registral de documentos administrativos se extenderá, en todo caso, a la competencia del órgano, a la congruencia de la resolución con la clase de expediente o procedimiento seguido, a las formalidades extrínsecas del documento presentado, a los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, a la relación de éste con el titular registral y a los obstáculos que surjan del Registro».

Como ha dicho anteriormente este Centro Directivo (cfr. Resoluciones citadas en los «Vistos»), el registrador debe calificar -además de las formalidades extrínsecas, la competencia del órgano, el tracto sucesivo o los obstáculos del Registro- la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido y los trámites e incidencias esenciales de éste. Ahora bien, tratándose de los trámites del procedimiento, también se ha dicho que el registrador ha de calificar negativamente los documentos administrativos cuando estén desligados plenamente del procedimiento legalmente establecido. Esta calificación debe ponerse en inmediata relación con el artículo 62.1.e) de la Ley Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que sólo admite la nulidad de aquel acto producido en el seno de un procedimiento en el que la Administración Pública «ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido». Se requiere, pues, un doble requisito. A saber, ostensibilidad de la omisión del procedimiento legalmente establecido o de un trámite esencial (este trámite no ha de ser cualquiera, sino esencial). A tal fin, la ostensibilidad requiere que la ausencia de procedimiento o trámite sea manifiesta y evidente sin necesidad de una particular interpretación jurídica. Compete al registrador analizar si el procedimiento seguido por la Administración es el legalmente establecido para el supuesto de que se trate; salvo que la Administración pueda optar, porque legalmente así esté previsto, entre distintos procedimientos, caso en que la elección de uno u otro es cuestión de oportunidad o conveniencia que el registrador no puede revisar. También le compete calificar si, en el marco del procedimiento seguido por la Administración Pública, la resolución es congruente con el mismo y si se han dado los trámites esenciales de tal procedimiento.

Pues bien: en el presente supuesto se ha seguido el procedimiento adecuado, con lo que, en principio, se cumple el requisito que se ha de calificar por el registrador.

3. Además de lo anterior, ha de estimarse que se han cumplido los trámites esenciales legalmente previstos. Y, respecto al informe del interventor, este Centro Directivo coincide en la interpretación que dicho funcionario hace del artículo 110.1.d) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales en el sentido de que no puede referirse a la inexistencia total de deudas del Ayuntamiento, sino a que dichas deudas no se prevean saldar con el bien enajenado, como, por otra parte, estima la doctrina, ya que una interpretación distinta del precepto conduciría a la inaplicación de la norma.

En virtud de lo anterior, esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto.

8 marzo 2012

Enajenación de sus bienes.- 1. Se plantea en este recurso el problema de si es inscribible una escritura que formaliza la venta en subasta pública de un inmueble licitado como patrimonial que, seis años después, es calificado como demanial por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en un recurso contencioso administrativo que declara nula una adjudicación anterior de la misma finca que se había hecho a un tercero, por expediente distinto al que aquí nos ocupa. Firme la sentencia (cuyo Fundamento de Derecho cuarto, párrafo tercero del apartado F efectivamente afirma que el bien en cuestión no podía calificarse más que como demanial por cuanto «ha mediado una afectación tácita al haber estado adscrito el inmueble durante mas de 25 años al servicio público») el Ayuntamiento de Navas de San Juan incoa expediente de alteración de la calificación jurídica del inmueble para, una vez tramitado y «aprobado como bien patrimonial (…), se proceda a conservar y validar los actos administrativos independientes» (es decir, anteriores).

Dicho de otra forma, el punto que hay que dilucidar aquí es el de si es nula de pleno derecho la subasta de un bien como patrimonial, estando pendiente un proceso contencioso administrativo por otra causa que seis años después le atribuirá carácter demanial (en el que no fue parte el adjudicatario ni del que se tomó anotación en el registro), o, si, al contrario, no hay que tenerla por tal, por lo que puede ser convalidada, procediendo a la desafectación del inmueble y cobrar así plena validez a efectos de su inscripción en el registro.

2. Antes de entrar el fondo del asunto, dadas sus peculiaridades, es preciso pronunciarse sobre la competencia de calificación del registrador, habida cuenta la naturaleza administrativa de las operaciones realizadas y la doctrina consolidada de este Centro Directivo, que la limita a la competencia del órgano administrativo, la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido, las formalidades extrínsecas del documento, los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, la relación de éste con el titular registral y los obstáculos que surjan del Registro (artículo 99 del Reglamento Hipotecario).

No pueden sin duda abrigarse dudas razonables sobre el carácter de trámite esencial de la subasta siempre que, como es el caso, estemos ante un procedimiento de enajenación de bienes municipales en que se ha optado por esa fórmula (artículo 20 de la Ley 7/1999, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, y artículo 52.2 de la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía. En este sentido hay que estar a los pronunciamientos de la reciente Resolución de 5 de noviembre de 2007, confirmando doctrina anterior, cuando declara que el artículo 99 del Reglamento Hipotecario ha de ser entendido en el sentido de que corresponde al registrador, dentro de los límites de su función calificadora de los documentos administrativos, examinar, entre otros extremos, la observancia de los trámites esenciales del procedimiento seguido para denegar su inscripción. Pronunciamientos en los que había insistido ya la Resolución de 13 de marzo de 2007 cuando sostuvo que no obstante la «presunción de legalidad, ejecutividad y eficacia de que legalmente están investidos los actos administrativos (cfr. artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Procedimiento Administrativo Común), el artículo 99 del Reglamento Hipotecario faculta al registrador para calificar, respecto de los documentos administrativos, la competencia del órgano, la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido, los trámites e incidencias esenciales de este (siempre que los vicios fueran manifiestos y ostensibles) así como la relación del mismo con el titular registral y a los obstáculos que surjan con el Registro (…) (cfr. por todas, Resoluciones de 31 de julio de 2001 y 31 de marzo de 2005)».

3. Una vez despejado este punto, entrando ya a examinar el fondo del asunto, conviene sentar dos premisas de las que, en opinión de este Centro Directivo, debería partir el debate posterior. Una, que las causas de nulidad radical en Derecho Administrativo, que hay que interpretar restrictivamente, están tasadas –y, por tanto, no pueden extenderse a más supuestos de los prevenidos en el artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común o en las concretas leyes especiales en que así lo dispongan–. Y, dos, que, para casos como el que nos ocupa, lo cierto es que no hay ninguna norma especial que imponga la sanción de nulidad.

En efecto, en lo que se refiere a la transmisión de bienes demaniales, hay una explícita sanción de nulidad, por ejemplo, en la Ley de Costas (artículo 9.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio). Y, aunque se pretendiese deducir otra general implícita (cosa imposible como acabamos de ver) derivada de la prohibición general que veta la transmisión de bienes de dominio público (cfr. por todas, artículo 3 de la ley 7/1999 del Parlamento de Andalucía, de Bienes de las Entidades Locales; y artículo 5 del Reglamento 1372/1986, de 13 de junio, de Bienes y Servicios de las Corporaciones Locales), es lo cierto que tampoco sería de apreciación aquí, por la sencilla razón de que, suspendido el procedimiento pendiente el litigio, antes de la transmisión de la propiedad se materializase, es decir, no del perfeccionamiento de la venta sino de la tradición (es decir, la formalización, en este caso, el otorgamiento de la escritura, de atenernos a la jurisprudencia dominante en materia de subastas de derecho público cuyo paradigma son las judiciales) se habría producido ya la desafectación del bien (que, cuando se vende, por tanto, sería ya patrimonial).

4. En cuanto a las causas generales de nulidad de los actos administrativos, parece claro que no se ha prescindido «total y absolutamente» del procedimiento legalmente establecido; ni siquiera que se hayan adquirido derechos careciendo de los requisitos esenciales para poder hacerlo.

En efecto, si el procedimiento hay que tenerlo por finiquitado solo tras la formalización notarial de la venta (para algunos, ad solemnitatem) y la entrega del título de propiedad, no puede decirse que haya habido omisión de trámites o carencia de requisitos esenciales –ya que la desafectación al final se produce– sino solo alteración de su orden cronológico. Defecto éste que, aunque con extremo rigor se califique como de nulidad de pleno derecho, no podría tenerse nunca por manifiesto u ostensible, en el sentido que exige la jurisprudencia de este Centro Directivo.

No hay que olvidar, en efecto, que los vicios de tramitación tienen, por lo general, una virtud invalidante muy reducida a veces incluso nula como se insiste doctrinalmente y resulta con toda claridad de lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

5. Tampoco puede decirse que el acto tenga un contenido imposible por cuanto de la legislación vigente cabe deducir que la transmisión sin previa desafectación expresa no es imposible a radice, una especie de monstruum iuris, sino algo en principio posible. Es de señalar que aquí, si la subasta se hizo como si fuese un bien patrimonial, lo fue por error, pero que, aunque no fuese así y se hubiese vendido como demanial –lo que no es el caso ya que en inventario no figuraba como tal– no sería forzosa siempre (si nos atenemos a la letra del artículo 96.1 del Reglamento de Patrimonio de las Administraciones Públicas en relación con el 72.2 y el artículo 136.2 de la Ley) una desafectación previa.

Es más, una desafectación formal a posteriori, esto es, después de la puesta a disposición de un bien demanial en favor de un tercero, no es cosa totalmente extraña al ámbito de las Administraciones Públicas: está, por ejemplo, prevista en el artículo 139.2 de la nombrada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (cfr. sin desafectación incluso: artículo 190 bis). Y tampoco debería desecharse que, en ejercicio de la libertad de pactos recogida en el artículo 111 de la repetida Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (que no hay por que rechazar en el ámbito local), pueda realizarse a posteriori lo que parece perfectamente posible haber convenido a priori: a saber, la asunción por el enajenante, aquí el Ayuntamiento, dada la generosidad con que está redactado la norma –para los casos en que hubiera incertidumbre objetiva sobre la calificación del bien– de un compromiso expreso de desafectación formal si finalmente acabase por demostrarse, por la razón que fuera, que el bien era realmente demanial (cosa, por cierto, no descartable en supuestos como el que nos ocupa de afectación «automática»: cfr. para Andalucía, artículo 2 de la Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía; y para el Estado; artículo 65.2 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas).

Reconocimiento de un ámbito de libertad a las partes que vuelve a refrendar de nuevo la regulación que hace la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de la venta de bienes litigiosos, que, debido a los amplios términos en que está redactado el precepto (cfr. su artículo 140) admite perfectamente, ya que no hay nada que lo impida, el supuesto de que el litigio verse precisamente, y acabe por tanto demostrando, la demaniabilidad del bien vendido. Riesgos que aquí buscaron eliminarse, sin duda discutiblemente, mediante la desafectación posterior (el procedimiento estaba suspendido con arreglo a los dispuesto en el artículo 16.1. de la Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía) y por el hecho de que la operación, en todo caso, fue al final refrendada en escritura pública por la persona que las medidas del precepto citado tratan de proteger (cfr. apartado b del artículo 140.1 de la citada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas) y que tendría por tanto la legitimación para impugnar la operación (esto es, la propia compradora).

6. Es más la desafectación tácita no es ni mucho menos desconocida en esta materia (cfr. artículo 8.4.a del Reglamento de Bienes de Entidades Locales y también 69.2 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas). Pero es que, a mayores, o quizás por ello, según el artículo 138.1 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, el acuerdo de incoación del procedimiento de enajenación de bienes de la Administración (el precepto habla de los que no sean necesarios para el «uso general o el servicio público»: palabras exactamente iguales que las que utiliza el artículo 5. 1 de la misma Ley cuando define los bienes de dominio público) «lleva implícita la declaración de alienabilidad de los bienes a los que se refiere».

Una declaración implícita que solo tiene sentido si se está pensando en bienes no totalmente alienables (sea por afectación o adscripción) que, sino por mandato legal sí por interpretación podría extenderse a las entidades locales. Pero que, en cualquier caso, sumada aquí a la adjudicación posterior (ratificada luego por una nueva desafectación formal y la convalidación final: ambas firmes), hacen difícilmente atacable, como «actos favorables» que son (es decir, declarativos de derechos), la posición del comprador, mientras no sean revocados en la forma y con las garantías que la ley previene. Ya que, por otra parte, los pronunciamientos de naturaleza declarativa y carácter prejudicial, que hizo sobre la demanialidad la sentencia del Tribunal Superior de Andalucía, no pueden perjudicar a quien no fue parte en el proceso, y los constitutivos de anulación, que si lo harían, se refieren a actos que nada tenían que ver con el adjudicatario y con el expediente que nos ocupa. Todo ello, en opinión de este Centro Directivo, impide hablar de «nulidad manifiesta», cosa que en principio, por lo demás, puede reconocerse sólo por la Administración previo dictamen vinculante de los órganos consultivos previstos en la Ley.

7. No hay que olvidar, en fin, que la revocación de actos administrativos, aún los nulos de pleno derecho, que es lo que tendría que hacer el Ayuntamiento si se apreciase la nulidad radical de la subasta, está sometida, como resulta del artículo 106 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a rígidas limitaciones cuando por el tiempo transcurrido y sobre todo la seguridad y confianza que la intervención de una Administración produce a los ciudadanos, haya que entender la revocación extemporánea como un quebrantamiento del derecho de los particulares, o infracción de la equidad o la buena fe que debe inspirar siempre las relaciones entre ambos. Especialmente la buena fe que, incorporada expresamente al artículo 3 de la Ley 30/92 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, obliga con «carácter general» a la Administración a «respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima».

Por último no está ciertamente de más observar aquí, más bien parece apropiado, que «todo el tema de la revisión de oficio de actos administrativos, se ha dicho con indiscutible autoridad, es en extremo delicado, en cuanto atenta contra situaciones jurídicas establecidas. El enfrentamiento entre dos principios jurídicos básicos, de legalidad y seguridad jurídica, exige una gran ponderación y cautela a la hora de fijar el concreto punto de equilibrio, que evite tanto el riesgo de consagrar situaciones jurídicas ilegítimas de ventaja como el peligro opuesto al que alude la máxima summun ius summa iniura».

8. Una observación final. Son comprensibles y hasta compartibles las reticencias del registrador, un funcionario, por lo demás, sometido a rigurosa responsabilidad personal en el ejercicio de sus funciones. Pero son también de notar las particularidades del caso en que hay intereses contrapuestos todos atendibles.

No se trata de autorizar la subasta del dominio público. Aquí la desafectación, irregular o no, se ha producido antes de la conclusión del procedimiento. Porque desafectación, a la postre, sea expresa o tácita (de aceptarse), anterior o posterior, tiene siempre que concurrir, cuando el bien es demanial, so pena, ahora si, de incurrir en la omisión de un trámite fundamental o la falta de un requisito esencial que viciaría el acto con un motivo de nulidad de pleno derecho (artículo 62.1. e y f –y en último término la c– de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Es por todo ello que procede revocar la nota del registrador.

En virtud de todo lo anterior, esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto y revocar la nota de calificación.

28 abril 2012

[1] En esta Resolución hay, además, un último párrafo relacionado con la extensión de la calificación de documentos administrativos, que puede verse en el apartado “CALIFICACIÓN: De documentos administrativos”.