CONCESIÓN ADMINISTRATIVA
Duración
Hechos: figura inscrita una concesión para construir y explotar un aparcamiento en el Puerto Autónomo de Barcelona, con duración de treinta años y posibilidad de prórroga; se pretende inscribir una modificación que, alterando el cómputo del día inicial del plazo, lleva consigo una duración superior a los treinta años, además de imponer la obligación de prorrogar a la entidad concedente. Frente al argumento del recurrente de ser aplicable la Ley de Puertos y, subsidiariamente, la de Patrimonio del Estado -con posible duración hasta noventa y nueve años- basándose en el artículo 4.11 de la Ley de Costas que parece permitirlo con la frase «se regularán por su legislación específica», la Dirección confirma la nota contraria del Registrador en el sentido de ser aplicable directamente la Ley de Costas y, por tanto, el plazo máximo de treinta años establecido en ella. Se basa en los términos categóricos de esta Ley, al afirmar que sobre bienes de dominio público marítimo-terrestre no se admitirán más derechos que los adquiridos con arreglo a ella y que la duración de las concesiones en ningún caso podrá exceder de treinta años. Y junto a ello el alcance de su disposición derogatoria, así como la propia exposición de motivos, que considera suficiente el plazo de treinta años para amortizar cualquier instalación.
13 marzo 1995
Duración.- Hechos: se vende una nave industrial situada en una zona portuaria que tiene su origen en una concesión administrativa; a la escritura se incorpora una certificación administrativa de la Autoridad Portuaria en la que se autoriza la venta y consta que la duración de la concesión es de treinta años, denegando el Registrador la inscripción porque el título concesional fijó un plazo de noventa y nueve años, plazo que, a su juicio, no puede ser modificado por una mera autorización administrativa. La Dirección revoca la calificación por lo siguiente: 1) Ni la Ley de Costas –que fija para las concesiones un plazo de treinta años- ni su Reglamento establecen un procedimiento específico para revisar las modificaciones de las concesiones en lo relativo al plazo, con el fin de adaptarlo al plazo legal. 2) No hay ninguna duda de que la concesión recae sobre la zona de dominio público marítimo-terrestre, según la Ley citada y está sujeta, por tanto, a ella. 3) Tanto el concesionario o transmitente, como el adquirente o nuevo concesionario, prestaron su consentimiento a la modificación del plazo, al incorporar a la escritura de venta la certificación indicada al principio.
10 y 16 junio 2004
Duración.- 2. En el supuesto de hecho del presente expediente el Ayuntamiento de Cambrils otorga una concesión administrativa de carácter gratuito sobre el uso de un bien de dominio público de esta entidad local a favor de la Confraria de Pescadors de Cambrils destinada a la ocupación y construcción de un aparcamiento subterráneo bajo una plaza de la localidad y calles adyacentes, estableciéndose que la concesión se otorga por plazo de 75 años, de acuerdo con el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. El registrador deniega la práctica de la inscripción al no ser posible, a su juicio, el otorgamiento de una concesión administrativa sobre el dominio público de los entes locales de Cataluña por plazo superior a 50 años, por ser éste el límite temporal fijado para tales concesiones administrativas por el artículo 61 del Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña, aprobado por Decreto 336/1988, de 17 de octubre. Se trata, pues, de dilucidar en este expediente si el límite temporal fijado en esta última disposición reglamentaria impide o no la inscripción de la concesión administrativa cuestionada.
- El origen de la controversia que da lugar al presente recurso se encuentra en la concurrencia de dos normas que fijan límites temporales distintos para las concesiones administrativas sobre bienes de dominio público. Por un lado, el artículo 93.3 de la Ley estatal 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece que «Las concesiones se otorgaran por tiempo determinado. Su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no podrá exceder de 75 años, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación». Por otro lado, el artículo 61 del Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña, conforme al cual «Todas las concesiones administrativas sobre el dominio público de los entes locales están sujetas a los principios siguientes: … c) Que el plazo no exceda a los 50 años; si es inferior se pueden conceder prorrogas». Por tanto, la norma estatal –de carácter básico como veremos– dispone que el plazo máximo de la concesión administrativa de dominio público, incluidas las prórrogas, no podrá exceder los 75 años, en tanto que la norma reglamentaria autonómica dispone que, en el ámbito local, el plazo no podrá exceder los 50 años (no existe ninguna norma con rango de Ley en la legislación autonómica que establezca un plazo de duración máximo de la concesión administrativa del dominio público de las administraciones locales). Para dirimir la cuestión planteada procede examinar la vigencia, carácter y aplicabilidad al presente caso de las citadas disposiciones y la relación existente entre ambas, desde el punto de vista de la concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los casos en que la Constitución atribuye al Estado en una determinada materia la competencia para la formulación de las «bases» o de la «legislación básica», y a las Comunidades Autónomas la competencia normativa de desarrollo en esa misma materia.
- El artículo 149.1 número 18 de la Constitución Española atribuye al Estado competencia exclusiva para fijar «las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas», y también para formular la «legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas». En base a dichos títulos competenciales, el Tribunal Constitucional (vid. Sentencias 58/1982, de 27 de julio, y 85/1984, de 26 de julio) ha afirmado que la competencia del Estado para legislar sobre el patrimonio de las administraciones públicas, con la consecuencia de que la legislación estatal sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y de las concesiones administrativas actúa como límite sobre el legislador autonómico cuando legisla en materia de su propio patrimonio, según las reglas constitucionales que disciplinan las relaciones interordinamentales entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos en las materias en que constitucionalmente está prevista su concurrencia. En este sentido, como ha afirmado reiteradamente el Tribunal Constitucional, «Lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y dé vigencia en toda la Nación, lo cual asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan» (vid. Sentencias de 28 de enero, 8 de julio, 30 de noviembre de 1982; 7 de abril de 1983; 4 de julio de 1991, y 30 de abril de 1992).
Esta competencia normativa de las Comunidades Autónomas, bien que originarias en su atribución, por venir directamente de la Constitución y no de la legislación básica estatal (el Tribunal Constitucional ha insistido en que el término de bases o normación básica utilizado por el artículo 149.1 de la Constitución no tiene nada que ver con las «Leyes de bases» reguladas en los artículos 82 y 83 de la Constitución: vid. v.gr. Sentencias de 28 de julio de 1981, y 28 de enero de 1982), es complementaria o de desarrollo de la del Estado, pero sin que propiamente pueda hablarse de relación de jerarquía entre ambos grupos de normas (las básicas estatales y las de desarrollo autonómicas), pues el principio jerárquico se aplica a normas procedentes de un mismo sujeto. Por otro lado, ambas normas gozan de eficacia normativa propia y directa: la norma básica estatal es de aplicación directa, y la norma de desarrollo autonómica no requiere necesariamente para poder aprobarse y aplicarse que el Estado haya dictado previamente las correspondientes bases. En este sentido el carácter complementario de las normas autonómicas en relación con las básicas estatales no justifica su asimilación a normas meramente reglamentarias, por lo que una eventual contradicción entre una norma autonómica anterior y una estatal básica posterior no se traduce en un efecto de nulidad sobrevenida de la norma autonómica, sino que dicho conflicto se resuelve, sobre la base del principio de prevalencia de la legislación básica, mediante la técnica del «desplazamiento» o inaplicación de la norma autonómica (vid. Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero). Y esto es precisamente, como veremos, lo que debe entenderse que sucede en el caso objeto del presente expediente.
- La competencia legislativa del Estado en materia de régimen local se sustenta en el título competencial del régimen jurídico de las administraciones públicas, de lo cual se deriva que el legislador autonómico debe regular el patrimonio de sus entidades locales en el marco de la legislación básica de régimen local y en el de la legislación básica de patrimonio de las administraciones públicas y de las concesiones administrativas, pero, como indica el recurrente, cuando se dictaron la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, y el Decreto 336/1988, de 17 de octubre, que aprueba el Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña, que la desarrolla, el Estado todavía no había aprobado su legislación básica en materia de patrimonio de los entes públicos, de forma que la única norma postconstitucional sobre patrimonio local era la Ley de Bases 7/1985, de 2 de abril. Por lo cual, las normas autonómicas fueron dictadas sin una legislación básica estatal sobre patrimonio. La Ley de Patrimonio de las Administraciones Publicas, de 3 de noviembre de 2003, es la que finalmente ha establecido las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas en materia de patrimonio.
En este sentido se debe entender modificado o completado el artículo 19 del Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña, que define el sistema de fuentes en la materia del siguiente modo: «1. Los bienes que integran el patrimonio de los entes locales se rigen por la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, por la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, por este Reglamento y por las ordenanzas propias de cada entidad, en el marco de la legislación básica estatal reguladora de los bienes de las administraciones públicas. 2. Las propiedades administrativas especiales se rigen también por sus disposiciones específicas. 3. Supletoriamente, son de aplicación la legislación estatal no básica en materia de régimen local y bienes públicos y las otras normas de los ordenamientos jurídicos, administrativo y privado.» Así pues, el sistema de fuentes se integra, en primer lugar, por la legislación básica estatal en materia de régimen local y de los bienes de las administraciones públicas; y, en segundo lugar, por la legislación autonómica sobre estas mismas materias.
En concreto, el artículo 2.2 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, dispone que «Serán de aplicación a las Comunidades Autónomas, entidades que integran la Administración local y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ellas los artículos o partes de los mismos enumerados en la disposición final segunda». Y esta última, y por lo que aquí interesa por referirse a la materia objeto del presente recurso, prevé en su apartado quinto que tiene el carácter de la «legislación básica», de acuerdo con lo preceptuado en el articulo 149.1.18.ª de la Constitución, entre otros, el artículo 93 de la misma Ley, precepto cuyo apartado 3 está consagrado a regular el plazo de las concesiones administrativas sobre bienes de dominio público.
- El hecho de que la legislación autonómica antes citada (y el posterior Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña) sea anterior a la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, plantea la necesidad de determinar qué concretos preceptos de las citadas normas autonómicas pueden haber sido «desplazadas» por contradicción sobrevenida, en el sentido anteriormente explicado, en virtud de la aplicación de la ley estatal. En el caso objeto del presente recurso dicho ejercicio interpretativo debe limitarse a un único aspecto: el del plazo máximo por el que las entidades locales de Cataluña pueden otorgar concesiones administrativas sobre sus bienes de dominio público. Pues bien, el citado artículo 93.3 de la Ley estatal 33/2003, con el citado carácter de legislación básica, en concreto dispone que «las concesiones se otorgarán por tiempo determinado; su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no podrá exceder de los 75 años, excepto que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación». Por su parte, el artículo 61 del Reglamento de patrimonio de los entes locales de Cataluña establece que «Todas las concesiones administrativas sobre el dominio público de los entes locales están sujetos a los siguientes principios: … c) Que el plazo no exceda de los 50 años, si es inferior se pueden conceder prórrogas».
En el caso objeto del presente expediente la concesión se otorga, según resulta de la cláusula segunda del título concesional, «por el término máximo legalmente previsto de 75 años, de acuerdo con el artículo 93.3 de la Ley 33/03, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas». El registrador deniega la inscripción por entender que debe aplicarse el plazo máximo de 50 años previsto en el Reglamento de Patrimonio de las Entidades Locales de Cataluña, argumentando que el propio artículo 93.3 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, después de establecer que la concesiones sobre bienes de dominio público se otorgarán por tiempo determinado, dispone que «su plazo no podrá exceder de 75 años, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación». Es decir, a pesar de que este artículo sea legislación básica y aplicable a las entidades locales, el propio artículo deja a salvo los plazos menores que haya podido establecer una norma especial, como es el caso, a su juicio, del Reglamento de Patrimonio de las Entidades Locales de Cataluña, que fija un plazo máximo de 50 años. La cuestión consiste, pues, en determinar qué interpretación debe darse a la expresión de «norma especial» a que se refiere el artículo 93 de la norma básica estatal.
- Centrada así la cuestión debatida, el recurso debe prosperar pues el citado Reglamento de Patrimonio de las Entidades Locales de Cataluña, y en particular su artículo 61, no puede ser considerado como «norma especial» en el sentido que debe atribuirse a esta expresión en el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, y ello por varios motivos.
En primer lugar, el concepto de «norma especial» en el contexto de la citada Ley debe interpretarse por referencia al sistema de fuentes que para los bienes públicos establece el artículo 5, apartado 4, de la misma Ley, en el que se establece que «Los bienes y derechos de dominio público se regirán por las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación y, a falta de normas especiales, por esta Ley y las disposiciones que la desarrollen o complementen. Las normas generales de derecho administrativo y, en su defecto, las normas del derecho privado, se aplicarán como derecho supletorio». Ello implica que en el ámbito de los bienes públicos se distingue entre una normativa de carácter general (integrada por la propia Ley 33/2003 y las autonómicas que la desarrollen, además de las normas generales de derecho administrativo) y otras normativas especiales de carácter sectorial para determinadas categorías de bienes y derechos patrimoniales públicos, a la que hace referencia la propia Ley 33/2003, como son las normas especiales sobre minas, energía, agua, urbanismo, costas (vid. disposición adicional cuarta) o las que se relacionan expresamente en otras disposiciones adicionales sobre normativa sectorial (por ejemplo, el patrimonio sindical acumulado, patrimonio de la Seguridad Social, el patrimonio nacional, el patrimonio del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas, etc.)
En este sentido, el mismo Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña se considera norma general que regula el patrimonio de los entes locales frente a las normas especiales que regulan patrimonios especiales. Así, la Sección 2.ª del Capítulo I del Título I del Reglamento se denomina «patrimonios especiales» regulando, como competencias de la Comunidad Autónoma, el patrimonio municipal del suelo –que se regirá por la legislación específica de urbanismo– y el patrimonio histórico-artístico –que se regirá por la legislación específica del patrimonio cultural–. También el artículo 19.2 del Reglamento considera que las propiedades administrativas especiales se regirán también por sus disposiciones específicas.
En segundo lugar, este mismo criterio de distinción entre normas generales versus normas especiales, entendida en el sentido de disposiciones de carácter sectorial, es el que inspira el artículo 84.3 de la propia Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que de forma concordante y paralela con el artículo 93.3, dispone que «las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán en primer lugar por la legislación especial reguladora de aquéllas y, a carencia de normas especiales o en caso de insuficiencia de éstas, por las disposiciones de esta Ley».
En tercer lugar, como afirma el recurrente (con apoyo en un informe elaborado a instancias de la Corporación local adherida al presente recurso por la Dirección General de Administración Local de la Generalitat de Cataluña), si se considerara que una norma reglamentaria de una Comunidad Autónoma es legislación especial, por el hecho de ser autonómica y relativa al ámbito de las entidades locales, ello podría vaciar de contenido el carácter básico del artículo 93.3 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pública, dado que toda Comunidad Autónoma, ya sea por disponer de una norma expresa anterior a la Ley 33/2003 –como es el caso de Cataluña– ya sea por dictar una norma expresa posterior a esta Ley, podría regular en general el plazo de las concesiones demaniales que considerara conveniente (con el sólo límite del tope de los 75 años), separándose del criterio básico establecido en la ley estatal, con lo cual el artículo 93.3 de la citada Ley 33/2003 materialmente no tendría nunca el carácter de básico en tanto en cuanto una norma autonómica, con independencia del rango que tuviera, legal o reglamentario, sería considerada especial, pudiendo así excepcionar la aplicación de la norma básica estatal. Por ello, el plazo máximo de las concesiones administrativas examinadas es único, de 75 años, siendo el propio título concesional el que en cada caso, dentro de dicho límite, fijará el concreto término de duración de la concesión. En definitiva, las normas de derecho especial o la normativa sectorial han de entenderse referidas a aquellas disposiciones dictadas para una determinada clase de bienes públicos, en atención a las peculiaridades o singularidades que, desde el punto de vista material, presentan y que aconsejan separarlas de la disciplina general.
Por último, esta conclusión se confirma por las reglas constitucionales que rigen las relaciones interordinamentales que se han explicado en los anteriores fundamentos de Derecho de esta Resolución en relación con aquellas materias en que la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva para dictar la legislación básica, reglas que no se compadecen con la idea de que la legislación autonómica concurrente en esa misma materia pueda ser considerada como «legislación especial», sino, según se ha explicado, como «legislación de desarrollo» que complementa las bases estatales integrando un todo o conjunto normativo que tendrá el mismo carácter general o especial que presente la propia norma estatal básica desarrollada.
De todo ello cabe concluir que el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en virtud de su carácter básico establecido en la Disposición Final Segunda de la misma, ha desplazado el contenido del artículo 61 c) del Decreto 336/1988, de 17 de octubre, por el cual se aprueba el Reglamento del Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña, sin que este último pueda considerarse como norma especial en el sentido que a esta expresión se debe atribuir en el marco del apartado 3 del artículo 93 de la citada Ley 33/2003.
En consecuencia, esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto y revocar la calificación impugnada en los términos que resultan de los anteriores fundamentos jurídicos.
4 diciembre 2012
