APROXIMACIÓN AL RÉGIMEN LEGAL DEL ESTADO DE ALARMA
José Miguel Masa Burgos, Registrador titular del Registro Mercantil Central
ÍNDICE:
II. Suspensión de derechos y libertades
III. El artículo 116 de la Constitución.
1.- Disposiciones comunes a los tres estados:
2.- Régimen legal del estado de alarma.
RESUMEN.
Se analiza el régimen constitucional y la legislación de desarrollo, reguladoras del estado de alarma, establecido en nuestro país como como consecuencia de la pandemia que azota a la humanidad. Se parte de las normas constitucionales contenidas en el art. 53, regulador de las garantías de los derechos individuales enumerados en el Título I, en el art.55 que contiene las normas y modalidades de suspensión de estos derechos, el 116 que establece normas generales sobre los estados de alarma, de excepción y de sitio y, por último, la Ley Orgánica 4/1981 que regula los tres estados citados. Toda la normativa analizada en este trabajo, las citas doctrinales y la Jurisprudencia invocada se circunscriben al estado de alarma prioritariamente.
INTRODUCCIÓN.
Las páginas que siguen no están escritas por un especialista en derecho constitucional sino por un aficionado a esta rama del derecho que, a diferencia de otros sectores del ordenamiento jurídico, nos afecta a todos de manera directa porque sus normas constituyen los pilares de nuestra convivencia en libertad y democracia. Su pretensión no es otra que difundir el régimen jurídico al que estamos sometidos desde primeros del mes de marzo, sin desperdiciar la ocasión para poner de manifiesto algunas críticas a su desenvolvimiento. Por todo ello, solicito benevolencia al sufrido lector y le agradezco anticipadamente su comprensión.
La Constitución Española (CE) del 78 dedica el Título I, Capitulo 2º, bajo la rúbrica de “Derechos y Libertades”, a regular los derechos de los españoles, que cimentan la existencia de un régimen eminentemente democrático, basado en el pilar de la libertad individual. Esos derechos, que son predicables para todos los españoles, los podemos resumir en los siguientes: (arts. 15 a 29) derecho a la vida y a la integridad física y moral, quedando abolida la pena de muerte y los tratos inhumanos o degradantes, derecho a la libertad ideológica, a la libertad y seguridad personal, al secreto de las comunicaciones postales, telegráficas y telefónicas, libre elección de residencia, libre circulación por el territorio nacional, derecho a entrar y salir libremente de España, sin limitaciones por motivos políticos o ideológicos, derecho a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión, sin censura previa, derecho de reunión sin autorización y derecho a la tutela judicial efectiva, etc. etc.
I. GARANTÍA DE LOS DERECHOS.
La garantía de estos derechos está contenida en el Art. 53 de la CE que, en síntesis, establece lo siguiente:
1º.-Todos los derechos del capítulo segundo vinculan a los poderes públicos. Sólo mediante Ley podrá regularse su ejercicio, respetando siempre su contenido esencial, y serán tutelados mediante el recurso de inconstitucionalidad, ante el Tribunal Constitucional, conforme al Art 161, 1,a).
2º.- Asimismo, los ciudadanos podrán recabar la tutela de las libertades y derechos, reflejados en los arts. 15 a 29, ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en la preferencia y sumariedad, y ante el Tribunal Constitucional, mediante el recurso de amparo.
En este precepto se consagra, de una parte, el sometimiento de todos los poderes públicos – entendidos en sentido amplio, ejecutivo, legislativo y judicial –, a los derechos constitucionales, lo que implica necesariamente su respeto y, de otra, establece una reserva legal en la regulación de su ejercicio, lo que excluye la arbitrariedad en su posible control.
Para Sánchez Agesta (Sistema político de la Constitución Española de 1978. Editora Nacional. 1981. Pag 186) del art 53 se desprenden tres niveles de protección de los derechos constitucionales:
1º.-“En primer lugar, los principios sociales y económicos……son un mandato para el legislador y deben informar la legislación positiva. También obligan al Juez en cuanto debe atenerse a ellos la “práctica judicial”.
2º.- En un segundo grupo se encuentran todos los derechos y deberes contenidos en la sección segunda del capítulo segundo, salvo la objeción de conciencia del art.30, que tienen dos niveles de garantía:
a) Sólo pueden regularse por Ley, que en todo caso debe respetar su contenido esencial.
b) Estas leyes están sometidas a la jurisdicción constitucional, procediendo en su caso el recurso de inconstitucionalidad.
3º.-El tercer grupo de derechos, que tienen una protección reforzada, están contenidos en la sección primera del capítulo 2º. Esta protección consiste en que para establecer limitaciones a estos derechos se requiere una Ley Orgánica y que su vulneración puede restablecerse mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
Es de destacar la doctrina sentada por la Sentencia TC. 63/82, de 20 de octubre, en la que señala que la fuerza vinculante de los derechos fundamentales que resulta del art. 53.1 de la CE lleva a extremar la preocupación por la justicia del caso concreto y a declarar la invalidez de todos los actos de los poderes públicos que los desconozcan o sean resultado de un procedimiento, en cuyo curso hayan sido ignorados.
Por último, hay que señalar que cuando el art. 53.3 se refiere a “poderes públicos” se incluyen las Comunidades Autónomas y que la expresión “legislación positiva” se refiere tanto a la legislación estatal como a la legislación emanada de dichas Comunidades. (St. TC. 64/82, de 4 de noviembre).
II. SUSPENSIÓN DE DERECHOS Y LIBERTADES.
La suspensión de algunos de los derechos y libertades constitucionales se regula en el art.55 de la CE.
Siguiendo a Garrido Falla (Comentarios a la Constitución. Editorial Civitas. 1985.Pag.910): “La aparición del Estado democrático-liberal que consagra el reconocimiento de una serie de derechos subjetivos de los ciudadanos, hace necesario también la imposición de limitaciones a tales derechos, limitaciones que a los efectos del artículo que comentamos, tienen su fundamento en la noción clásica de orden público y que se manifiestan a través de la actividad administrativa de policía, entendida en su función específica, como referida al orden público o a la seguridad ciudadana”.
El mismo autor, al hacer la exégesis de este artículo, señala que “la suspensión de derechos es contemplada de dos formas diferentes: suspensión de carácter general y suspensión individualizada…….”.
La suspensión general está regulada en el apartado 1º del artículo que comentamos y se vincula a la declaración de los estados de excepción o de sitio:
1º.- Los derechos reconocidos en los artículos 17 y 18, apartados 2 y 3, artículos 19 y 20, apartados 1, a) y d) y 5, artículos 21 y 28, apartado 2 (derecho a la huelga) y 37 apartado 2 (derecho de empresarios y trabajadores a la negociación de conflictos colectivos), podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del art. 17 (obligación de que toda persona sea informada de sus derechos al ser detenida, de las razones de su detención, derecho a no declarar y derecho a la asistencia de abogado) para el supuesto de declaración del estado de excepción. Nótese que el legislador constitucional no menciona, en este precepto marco, el estado de alarma.
La suspensión individualizada, que se articula como un instrumento de la lucha contra el terrorismo, está contemplada en el apartado 2º del artículo 55:
2º.-Una Ley Orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los Arts. 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con la investigación correspondiente a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas.
La utilización injustificada o abusiva, de las facultades reconocidas en dicha Ley Orgánica, producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos en las leyes.
III.- EL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN.
Este precepto, al que podríamos considerar, después de los arts. 53 y 55, como el tercer eslabón de las normas constitucionales sobre alteración de derechos fundamentales, menciona de manera expresa los tres estados que representan esa conculcación de derechos: los estados de alarma, de excepción y sitio.
Sin embargo, este precepto no representa el punto final en la regulación de la suspensión o limitación de los derechos fundamentales porque su número primero se remite a una Ley Orgánica que desarrolle el régimen jurídico de los tres estados.
El art. 116, de contenido muy breve, parece redactado con la finalidad de señalar las bases a la que se tendrá que ajustar la futura Ley Orgánica, bases que se referirán a la competencia para declarar cualquiera de los tres estados, su alcance y cual sea su sistema de control.
Respecto a quien sea competente para declarar los estados, Garrido Falla (op.cit. pág. 1562) señala que: la pregunta sobre la decisión de la declaración de una de estas situaciones es de especial transcendencia, pues como decía C.SCHMITT, “quien domine el estado de excepción, domina con ello al Estado, porque decide cuándo debe existir este estado y que es lo que la situación de las cosas exige.
El contenido del precepto se resume en lo siguiente:
1º.-Una Ley Orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio y las competencias y limitaciones correspondientes.
2º.- El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
3º y 4º.-En estos números se regulan los estados de excepción y de sitio, cuya normativa omitimos porque no constituyen el objeto de estas líneas.
5º y 6º.- En estos dos números se contienen tres reglas comunes a los tres estados, que podemos sintetizar así:
1º.-Estando declarado alguno de los tres estados, no podrá disolverse el Congreso.
2º.-Si al declararse cualquiera de los tres estados el Congreso estuviera disuelto, asumirá sus competencias la Diputación Permanente.
3º.-La declaración de cualquiera de los estados de alarma, excepción o sitio no modificará el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes, reconocido en la Constitución y en las leyes.
IV. LA LEY ORGÁNICA 4/1981.
Como hemos señalado, el art. 116 de la CE remite al siguiente eslabón de la cadena regulatoria de los estados de excepcionalidad: una Ley Orgánica. Pues bien, dicha Ley se promulgó el 1 de junio de 1981 como Ley 4/1981, entrando en vigor el día 6 del mismo mes y año. Consta de cuatro capítulos, — el primero de los cuales contiene disposiciones comunes a los tres estados y cada uno de los tres siguientes al estado de alarma, al de excepción y al de sitio –, una disposición derogatoria (Ley de Orden Público) y una disposición final referente a la entrada en vigor. Vamos a céntranos en las disposiciones comunes y en el estado de alarma, que es el único que está, en este momento, promulgado por el Gobierno.
Siguiendo a Serrano Alberca (Garrido Falla, Op.cit. pag.1566), antes de entrar en el examen del régimen legal del estado de alarma vamos a referirnos a dos cuestiones que ha tratado la doctrina constitucionalista: la primera se refiere a si el art 116 de la CE era aplicable sin ley de desarrollo y, la segunda se refiere a si los tres estados que se prevén en la ley son susceptibles de graduación.
Respecto a la posible aplicabilidad del art. 116 CE, se ha sostenido que las disposiciones constitucionales de excepción (arts. 55, 116, 117,5 y 8, en la parte que le toca), se hallaban en suspenso como derecho constitucional, excepcionalmente, no inmediatamente aplicable (Cruz Villalón: “El nuevo derecho de excepción”. Revista Española de Derecho Constitucional, 1981.)
Por su parte, Serrano Alberca sostiene la plena aplicabilidad del art 116 antes de la promulgación de la Ley Orgánica de desarrollo por las siguientes razones:
1ª.-Si se aceptase la tesis de la inaplicabilidad, una gran parte de la Constitución hubiera debido esperar para su entrada en vigor a su desarrollo legislativo posterior y, de esta espera no hubieran estado exentas las libertades públicas para las que se prevén leyes de desarrollo. Se basa para defender su posición en la disposición derogatoria de nuestra norma fundamental y en la aplicación que el Tribunal Constitucional ha hecho de la propia Constituc ión.
2ª.-La segunda razón se basa en que la CE contiene suficientes elementos para ser aplicada y lo no contenido en la Constitución hubiera podido ser complementado por el Parlamento a través de las autorizaciones a que se refiere el art. 116.
Respecto al posible gradualismo de las tres situaciones planteadas, existen tres posiciones relevantes:
1ª.-Para Cruz Villalón (op.cit) y Fernández Segado (“La Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio”. Revista de Derecho Político Nº 11,1981), la Ley no establece tres etapas de una misma situación, tres grados de intensidad diferente de un mismo proceso, sino tres situaciones cualitativamente distintas: el estado de alarma estaría previsto para contrarrestar situaciones excepcionales con origen en catástrofes naturales; el estado de excepción para contrarrestar las crisis de orden público y el estado de sitio estaría previsto para las crisis de Estado.
2ª.-Serrano Alberca (op.cit) entiende que admitiendo diferencias cualitativas entre los tres estados, estas diferencias no los convierten en compartimentos estancos, absolutamente diferentes, sino que todos están unidos por la excepcionalidad y entre ellos puede descubrirse un gradualismo que se acentúa en las situaciones más graves.
3ª.-Sanchez Agesta (op.cit. pág. 191) señala: “La Constitución distingue escalonadamente los estados de alarma, de excepción y de sitio y solo estos dos últimos justifican la suspensión de derechos. El estado de alarma será probablemente regulado en términos que modifiquen algunos derechos sin afectar a su contenido esencial………Pero sólo los estados de excepción y de sitio, que son declarados con intervención de las Cortes, legitiman la suspensión de los derechos.”
Cuando el profesor Sánchez Agesta escribía las precedentes líneas no se había promulgado la Ley Orgánica de 1981 porque su regulación de cada uno de los tres estados va más allá de la opinión del Profesor –sobre todo en lo referente a su postura sobre la diferencia entre modificación y suspensión de derechos, en base a los diferentes tipos de estado –y porque, además, los hechos acaecidos en España con la pandemia actual van más allá de “la suave modificación temporal de derechos”.
1.- Disposiciones comunes a los tres estados:
Constituyen una especie de marco general al que deben someterse los poderes públicos cuando declaren cualquiera de los estados. Así:
1ª.-Procede la declaración de cualquiera de los tres estados cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes.
En este primer número se establecen las razones que justifican la declaración de los tres estados y la alteración de la normalidad por circunstancias extraordinarias. Este precepto es deliberadamente amplio porque las causas específicas que posibilitan la declaración referida se regulan expresamente para para cada uno de ellos.
2ª.-Las medidas que se adopten y su duración serán las estrictamente indispensables para volver a la normalidad y proporcionadas a las circunstancias.
Para evitar abusos de poder por parte del Ejecutivo, bajo el pretexto de la situación extraordinaria existente, el legislador claramente impone que la medidas serán las indispensables para volver a la situación normal y proporcionadas a las circunstancias. Se trata de un límite operativo que el legislador impone al ejecutivo, tanto en la naturaleza de las medidas como en su duración.
Sin embargo, el problema se plantea en el estado de alarma ya que el Gobierno unilateralmente es quien declara dicho estado y únicamente da cuenta al Congreso, lo que implica una gran discrecionalidad gubernativa respecto a las medidas adoptadas y su vigencia.
Por el contrario, en los estados de excepción y de sitio es el Congreso el que autoriza dichos estados (arts. 13 y 32 de la Ley Orgánica que comentamos) lo que es una garantía frente a la posible unilateralidad gubernativa, tanto en la apreciación de las causas que motivan dichos estados, como en las medidas propuestas y su instrumentalización ya que pueden vulnerar derechos fundamentales
3ª.-Finalizada la vigencia de cualquiera de los tres estados, perderán su eficacia las competencias sancionadoras y las actuaciones preventivas, correspondientes a las Autoridades competentes así como las medidas adoptadas en base a estas.
En esta norma se establece la finalización de todas las medidas extraordinarias adoptadas al terminar la vigencia de cualquiera de los estados declarados. El legislador evitó que, al amparo de la situación extraordinaria existente, se perpetúen los poderes de los que ha gozado el ejecutivo durante la situación de excepcionalidad. Parece evidente que el legislador busca la vuelta pacífica y completa a la normalidad constitucional.
4ª.-La declaración de cualquiera de los tres estados no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado.
Aquí se complementa la preocupación del legislador por el mal uso que el ejecutivo pueda hacer de las amplias facultades que le otorga la declaración de cualquiera de los tres estados que el Real Decreto regula y, para ello, recuerda la vigencia de los poderes constitucionales del Estado.
5ª.-Tanto la declaración de cualquiera de los tres estados como las disposiciones que se dicten por la Autoridad competente se publicarán inmediatamente en el BOE y en los medios de comunicación públicos y privados que se dictamine.
Consciente el legislador de la necesidad de que las medidas adoptadas, como consecuencia de la declaración de cualquiera de los tres estados, sean conocidas por todos los ciudadanos con exactitud, de una parte, y, de otra, que el ejecutivo se encuentre limitado por las medidas adoptadas y conocidas por la población, se impone la publicidad de las mismas, superando el marco tradicional de comunicación del Estado (BOE) al incluir medios de comunicación públicos y privados.
6ª.-Todos los actos y disposiciones que adopte la Autoridad durante la vigencia de los tres estados serán impugnables en vía jurisdiccional.
Los límites a las posibles actuaciones arbitrarias del poder ejecutivo no sólo derivan de su conocimiento general sino que, en el caso de que se produzcan, están sometidos a la tutela de los Tribunales de Justicia. Así resulta que el control del Ejecutivo está sometido a un doble control: el Tribunal Constitucional y los Tribunales ordinarios.
7ª.-Se concede un derecho de indemnización a todas las personas que, en sus bienes o derechos, sufran de forma directa daños o perjuicios por las medidas adoptadas por las autoridades competentes, durante la vigencia de cualquiera de los tres estados.
Complemento de la protección de los ciudadanos, como consecuencia de los poderes extraordinarios que puede llegar a detentar el poder ejecutivo, se consagra el derecho que tienen a ser indemnizados por los daños y perjuicios que las medidas adoptadas les puedan ocasionar. Es de destacar que de la redacción del precepto resulta evidente que el derecho a la indemnización surge de cualquiera de las medidas adoptadas, es decir, sean legales o de dudosa juridicidad. Por eso el precepto utiliza la expresión amplia de “…medidas adoptadas por las autoridades competentes….”
2.- Régimen legal del estado de alarma.
Está contenido en los arts. 4 a 12 del Capítulo II de la Ley Orgánica que comentamos:
Causas: El Gobierno podrá decretar el estado de alarma en todo o parte del territorio nacional cuando se produzca alguna alteración grave de la normalidad como:
a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud. La Autoridad competente puede adoptar medidas referentes al medio ambiente, aguas o incendios forestales.
b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación grave. En este caso, el Gobierno podrá adoptar medidas establecidas en la lucha contra las enfermedades infecciosas.
c) Paralización de servicios públicos esenciales para la Comunidad, cuando dichos servicios no se garanticen como consecuencias de huelgas o negociaciones colectivas. A estos efectos, el Gobierno podrá acordar la intervención de empresas y servicios y la movilización de su personal.
d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad. El Gobierno podrá adoptar las mismas medidas señaladas en la letra c) anterior.
Ámbito: Cuando las causas anteriores afecten a parte o a todo el ámbito de una Comunidad Autónoma, el Presidente de la misma podrá solicitar del Gobierno la declaración del estado de alarma.
Forma de la declaración: Se hará mediante decreto del Consejo de Ministros en el que se hará constar: el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma que no podrá ser superior a quince días. Solo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga.
Cuestión relevante es la duración y posibles prorrogas del estado de alarma. El precepto limita el primer periodo temporal de este estado a 15 días. Si este rotundo pronunciamiento no admite interpretaciones de ningún tipo, no sucede lo mismo con la regulación de la prórroga de dicho estado, porque de la literalidad del precepto cabe señalar las siguientes interpretaciones:
1ª.-La duración del primer periodo del estado de alarma no puede superar los quince días, sea cualquiera la causa que lo motiva.
2ª.-Utilizando el mismo criterio de la literalidad solo cabe una prórroga porque el texto de la Ley Orgánica utiliza el singular, “solo se podrá prorrogar”, y cuando se refiere al alcance y condiciones vigentes vuelve a utilizar la expresión “durante la prórroga”. Dada la corrección sintáctica y ortográfica con la que está redactada la Ley Orgánica es plausible pensar que si el legislador hubiera querido establecer un régimen de prórrogas sucesivas hubiera utilizado el plural en las expresiones anteriores.
Justifica esta interpretación el Capítulo III del Título VII del Reglamento del Congreso de los Diputados. Así, en el art. 162, sus números 2 y 4 se refieren a la prórroga siempre en singular. Es de destacar la diferente terminología que utiliza el Reglamento al referirse a los otros dos estados, de excepción y de sitio respecto al estado de alarma. Así, respecto al estado de excepción señala un plazo inicial de 30 días,
3ª.-De otra parte, el párrafo primero del art. 11 abona la opinión que venimos sosteniendo por cuanto que, al regular las posibles medidas que se pueden adoptar al declararse el estado de alarma, utiliza el plural cuando dice: “….el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten……..”. Es decir: reconoce la posibilidad de que se dicten varios decretos durante la vigencia del estado de alarma, al utilizar de nuevo el singular pero no utiliza el plural para referirse a la prórroga.
4º.-Los estados de excepción y de sitio son declarados por el Congreso de los Diputados a petición del Gobierno (arts. 13 y 32), a diferencia del estado de alarma cuya declaración es competencia del Gobierno, como hemos visto. Para el primero de estos estados los plazos de vigencia son treinta días prorrogables por otros treinta días (arts. 13 y 15) y para el estado de sitio, será el Congreso de los Diputados el que determine su duración, sin que se prevean prorrogas.
Dada la tendencia restrictiva a la duración de los dos últimos estados, no parece muy congruente con los principios que laten en toda la legislación comentada que el estado de alarma sea susceptible de tantas prorrogas como quiera el Gobierno. De otra parte, no parece muy congruente limitar el plazo de duración para los estados que son autorizados por el órgano en el que reside la representación de la soberanía nacional y no limitar la posibilidad de prorrogas en el caso de un estado que es declarado por el Gobierno y “comunicado para su aprobación” al Congreso de los Diputados.
Relevante es también referirnos al tipo y valor normativo del Decreto. El precedente de la declaración del estado de alarma se retrotrae a 2010 con motivo del problema creado por las reivindicaciones de los controladores aéreos que motivó la Sentencia del Tribunal Constitucional 83/2016,de 28 de abril, en la que señala que tanto el Decreto por el que se declaró dicho estado como sus prorrogas “dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurado en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de Ley”.
Autoridad Competente: Es el Gobierno y, por delegación de éste, El Presidente de la Comunidad Autónoma cuando el estado de alarma afecte a todo o a parte de la Comunidad.
Obligaciones del Gobierno: El Gobierno dará cuenta al Congreso de los Diputados de la declaración del estado de alarma y suministrará la documentación que le sea requerida y de los Decretos que dicte durante el estado de alarma y referentes al mismo.
Régimen de los Funcionarios del Estado: Al declararse el estado de alarma todas las Autoridades civiles del territorio afectado por la declaración, los miembros de las Policías Autonómicas y de las Corporaciones Locales y todos los demás funcionarios y personal de las mismas quedarán bajo las órdenes directas de la Autoridad competente en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza.
Cuando la Autoridad competente sea un Presidente de Comunidad Autónoma podrá requerir la colaboración de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, que actuarán bajo sus mandos naturales.
Sanciones por incumplimientos: El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente será sancionado con arreglo a las leyes. Si estos actos fueran cometidos por funcionarios, las Autoridades podrán suspenderlos de manera inmediata en el ejercicio de sus cargos, comunicándolo al Juez a efectos de culpabilidad y al superior jerárquico a los efectos del oportuno expediente disciplinario. Si fuesen cometidos por Autoridades, sus facultades, necesarias para el cumplimiento de las medidas resultantes del estado de alarma, serán asumidas por la Autoridad.
Medidas Posibles: El decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes:
a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de determinados requisitos.
b) Requisar temporalmente todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios afectados.
d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
Para concluir esta aproximación al régimen español sobre el estado de alarma parece necesario analizar si la normativa emanada del Gobierno a este respecto encaja en las normas constitucionales y de desarrollo que hemos venido reflejando.
Centrándonos en la primera norma emanada del Gobierno, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, al que han seguido varias prorrogas, me parece un buen colofón a estas líneas reflejar la opinión del Letrado de las Cortes Generales, Manuel Fernández-Fontecha Torres (“La excepción y el derecho”. El Derecho-Administrativo-Coronavirus. Editorial Lefebvre. https://lefevbre.es. 19.05.2020.) quien señala lo siguiente:
“Hay una primera distinción que no se está haciendo, la diferencia entre suspensión individual de derechos y suspensión colectiva de derechos. La diferencia es esencial, porque en el primer caso solamente se pueden suspender los derechos a los que se refiere el art.55.2 de la CE, 17 apartado 2 y 18 apartados 2 y 3, mientras que en la segunda categoría se pueden suspender derechos colectivamente, en concreto los fijados en el art.55.1 de la CE. En el primer caso hay unas garantías especiales, como son la previsión por ley orgánica, el carácter individual, la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario y el requisito de la existencia de una investigación correspondiente a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas. En el segundo, la garantía es que solamente pueden adoptarse con la declaración del estado de excepción y de sitio.
Más adelante, aplica estas consideraciones generales al Real Decreto 463/2020 señalando: “El Real Decreto supone una suspensión individualizada de los derechos, al amparo de la técnica de suspensión individual del art.17 y 18, prevista en el art. 55.2 de la CE, pero aplicada a más artículos. No es por tanto una aplicación del art 55.1, pues no se ha declarado formalmente el estado de excepción o de sitio. Lo que hay ahora mismo, al no haberse declarado el estado de excepción, es una aplicación de la técnica de suspensión de derechos fundamentales individualizada del art 55.2 de la CE, que solamente cabe, ex art. 55.2 CE, de forma individual y con la necesaria autorización judicial. Es cierto que se ha redactado aparentemente refiriéndose al Art. 11 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, en cuanto a las medidas que establece la Ley en el estado de alarma, pero aplicándole una extensión de dos dígitos.”
Parece evidente que el desarrollo del estado de alarma que estamos soportando no solo se extralimita en las prórrogas, como hemos tratado de argumentar, sino que también ha suspendido derechos al amparo de interpretaciones muy expansivas basadas en la diversidad legislativa, temporal y de contenidos a veces no muy armónicos, que hemos señalado en las líneas precedentes.
José Miguel Masa Burgos.
Mayo de 2020.
ENLACES:
- Constitución Española
- Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio
- Resumen Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma
- STC. 63/82, de 20 de octubre – STC. 64/82, de 4 de noviembre – STC 83/2016, de 28 de abril
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