LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN LAS LEYES 39/2015 Y 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE

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GABRIEL LÓPEZ SAMANES

Abogado del Estado-Jefe en Teruel

Introducción

La entrada en vigor de las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha supuesto una notable modificación de nuestro ordenamiento jurídico en dos planos distintos. Por un lado, en el seno de las relaciones ad intra entre las administraciones públicas, tanto en la vertiente interadministrativa como intradministrativa y, por otro lado, en el plano de las relaciones ad extra de las administraciones públicas con los ciudadanos.

El principal objetivo del legislador, era la unificación de la regulación administrativa, como se infiere de la propia exposición de motivos de la Ley 39/2015, de 1 octubre, que se pronuncia de la siguiente forma: “en coherencia con este contexto, se propone una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones “ad extra” y “ad intra” de las administraciones públicas…”.

Esta tendencia unificadora ha supuesto la derogación de gran parte de la normativa vigente en esta materia, como se infiere de la propia disposición derogatoria única de la Ley 39/2015 que deroga, entre otras, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora o el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo. Todo ello, sin perjuicio del régimen transitorio con respecto a los procedimientos administrativos, que se expone en la disposición transitoria tercera del mismo texto legal.

En el presente artículo, se procede a estudiar las novedades introducidas por la nueva regulación, con respecto a la potestad sancionadora de la administración. Con este propósito, es menester analizar las modificaciones realizadas en torno a los principios de la potestad sancionadora de la administración, que se regulan en los artículos 25 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

Ámbito subjetivo.

El artículo 25 de la Ley 40/2015, introduce una novedad significativa, en lo que se refiere a la vertiente subjetiva de la extensión de la potestad sancionadora de la administración. Así, el artículo 127.3 de la Ley 30/1992, determinaba que “Las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las Administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual”. Por su parte, el artículo 25.3 y 4. de la Ley 40/2015 se pronuncia así: “3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo. 4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas”.

La nueva regulación supone un nuevo ámbito de aplicación subjetivo, de tal manera que las disposiciones expuestas, pasan a ser aplicables al personal al servicio de las administraciones públicas en sentido amplio –dado que el tenor literal fija que se aplica con independencia de la naturaleza de la vinculación-, frente al régimen de exclusión que se establecía en la anterior regulación. No obstante, continúa excluyéndose del ámbito de aplicación de las referidas disposiciones, a los sujetos vinculados a la administración, por la legislación de contratos del sector público y por la legislación patrimonial.

Irretroactividad.

En materia de irretroactividad en el plano sancionador, permanece lógicamente inalterable el principio de retroactividad de la disposición sancionadora más favorable, que plasmaba el artículo 128.2 de la Ley 30/1992, en conexión con el artículo 9.3 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978. El nuevo artículo 26.2 de la Ley 40/2015, clarifica el abanico de extensión de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras más favorables, al detallar que tal eficacia alcanzará “tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”. Frente a la redacción in genere del anterior texto normativo, se define la extensión de dicha regla tanto en el plano normativo en su conjunto, al alcanzar tanto al supuesto de hecho infractor como a la consecuencia jurídica asociada al mismo y, por otro lado, en el plano temporal, al afectar a los plazos de prescripción. Particularmente, se configura esta retroactividad en su modalidad más amplia, al afectar incluso a las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva redacción legal.

Responsabilidad.

En materia de responsabilidad, el artículo 28 de la Ley 40/2015, introduce novedades relevantes en el plano subjetivo de la potestad sancionadora. En primer lugar, frente al artículo 130.1 de la Ley 30/1992, que restringía el ejercicio de la potestad sancionadora a personas físicas y jurídicas, el referido artículo 28 extiende dicha facultad no solo sobre personas físicas y jurídicas, sino también sobre los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa, cuando una ley les reconozca capacidad de obrar. Esta previsión es consecuencia de la introducción de la letra c) del artículo 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que atribuye capacidad de obrar en el procedimiento administrativo, a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, cuando una previsión legal así lo establezca.

Adicionalmente, el artículo 28.3 de la Ley 40/2015, no modifica el principio de responsabilidad solidaria por infracciones y sanciones derivadas de obligaciones conjuntas. Sin embargo, como novedad, se introduce, en el caso de las sanciones pecuniarias, la posibilidad de individualización de la sanción en función del grado de participación de cada responsable. Dicha individualización se fijará en la resolución.

Finalmente, se introduce en el artículo 28.4, la facultad de tipificar como infracción, en el seno de relaciones de dependencia o vinculación, el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas e incluso, la posibilidad de atribuir el pago de las sanciones pecuniarias a determinados sujetos, por las infracciones cometidas por personas vinculadas o dependientes de los mismos.

Proporcionalidad.

El artículo 29 de la Ley 40/2015, introduce una serie de precisiones en materia de graduación de sanciones. En primer lugar, el artículo 29.3, a la hora de definir los criterios para la graduación de la sanción, desarrolla con más nitidez los elementos de la culpabilidad e intencionalidad y la continuidad en la conducta sancionadora, frente a la sucinta exposición del artículo 131 de la Ley 30/1992.

El artículo 29.4 determina la posibilidad de imponer la sanción en grado inferior en atención a las circunstancias concurrentes, mientras que el 29.5 establece la facultad de imponer la sanción más grave concurrente, cuando de una infracción se derive la comisión de otras infracciones.

Finalmente, resulta especialmente novedoso el artículo 29.6 que introduce la figura de la “infracción administrativa continuada”, cuando se produzca la “realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión”. Esta modalidad sancionadora de infracción continuada en el procedimiento sancionador, tiene su fundamento en la institución del delito continuado, que se regula en el artículo 74 del Código Penal.

Prescripción.

En materia de prescripción, el artículo 30 de la Ley 40/2015, introduce una serie de cuestiones de clara influencia jurisprudencial. En relación con el cómputo de la prescripción de las infracciones continuadas, el artículo 30.2 determina que “En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora”. Esta previsión no se contemplaba en el artículo 132 de la Ley 30/1992, pero supone la introducción de un precepto de clara influencia jurisprudencial, y que supone una excepción a la regla general de que el cómputo de la prescripción comenzará el día en que la infracción se hubiera cometido y que busca evitar que los autores de infracciones continuadas puedan beneficiarse de la prescripción, fijando que el dies a quo no comenzará hasta que finalice dicha la conducta infractora continuada.

Adicionalmente, se introduce en el número 4 del artículo 30 que “En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso”.

Concurrencia de sanciones.

El artículo 31.1 de la Ley 40/2015, recoge el principio de non bis in ídem, de manera idéntica al artículo 133 de la Ley 30/1992. No obstante, se introduce un novedoso número 2 en el artículo 31, consecuencia de la actuación de las instituciones de la Unión Europea que determina que “Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción”. Como se puede observar, este supuesto de eventual graduación de la sanción, en relación con la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento del non bis in ídem, solo alcanza virtualidad, siempre que la sanción derive de un organismo de la Unión Europea y que concurra identidad de hecho, pero no de sujeto y fundamento.

Gabriel López Samanes

Abogado del Estado