LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN EN LAS LEYES 39/2015 Y 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE

GABRIEL LÓPEZ SAMANES

Abogado del Estado-Jefe en Teruel

INTRODUCCIÓN

La entrada en vigor de las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, han supuesto una notable modificación de nuestro ordenamiento jurídico en dos planos distintos. Por un lado, en el seno de las relaciones ad intra entre las administraciones públicas, tanto en la vertiente interadministrativa como intradministrativa y, por otro lado, en el plano de las relaciones ad extra de las administraciones públicas con los ciudadanos.

El principal objetivo del legislador era la unificación de la regulación administrativa, como se infiere de la propia exposición de motivos de la Ley 39/2015, de 1 octubre –de ahora en adelante, LPAC-, que se pronuncia de la siguiente forma: “en coherencia con este contexto, se propone una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones “ad extra” y “ad intra” de las administraciones públicas…”.

Esta tendencia unificadora ha supuesto la derogación de gran parte de la normativa vigente en esta materia, como se infiere de la propia disposición derogatoria única de la LPAC que deroga, entre otras, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora o el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo. Todo ello, sin perjuicio del régimen transitorio con respecto a los procedimientos administrativos, que se expone en la disposición transitoria tercera del mismo texto legal.

Una vez expuesto el ámbito de la nueva regulación, se procede a focalizar el estudio en torno a las modificaciones en materia de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, cuyo régimen pasa a exponerse en el capítulo IV, del Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 octubre –de ahora en adelante, -LRJSP-, artículos 32 y siguientes. El régimen de responsabilidad patrimonial de la administración (cuyo fundamento constitucional se infiere de los artículos 106.2 y 149.1.18º de la Constitución de 27 de diciembre de 1978) no sufre modificación en lo que se refiere a los requisitos generales para apreciar la concurrencia de la responsabilidad patrimonial, dado que los apartados 1º y 2º del artículo 32 de la LRJSP son una plasmación de lo dispuesto en el artículo 139 .1º y 2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En consecuencia, para apreciar un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración deberán concurrir los requisitos determinados tanto en la vía legal como en la jurisprudencial, en pronunciamientos tales como las Sentencias del Tribunal Supremo de 24 marzo 1.992 o de 5 octubre 1.993. Son los siguientes:

a) Que se haya generado un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

b) Que se trate de relación directa, inmediata y exclusiva de causa-efecto, sin la concurrencia de circunstancias que puedan enervar el nexo causal, tales como la fuerza mayor o la conducta propia del perjudicado.

c) La antijuridicidad de la lesión, entendida como la ausencia de la obligación de soportar el referido daño por parte del ciudadano.

d) Que la reclamación se efectúe en el plazo de un año desde que se ocasionó el citado daño.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR

En materia de responsabilidad del Estado legislador, el nuevo artículo 32.3 de la LRJSP, hereditario del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, determina que “Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

La ley recoge los supuestos que jurisprudencialmente se venían admitiendo, si bien con una excepción, ya que sigue sin regular expresamente la responsabilidad por falta de transposición de una directiva que reconozca derechos concretos a los particulares.

En el caso de responsabilidad por normas contrarias al derecho de la UE, el artículo 32.5 LRJSP enumera los requisitos para apreciar la concurrencia de la misma, que son que la norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares, que se trate de un incumplimiento caracterizado y que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

En el caso de responsabilidad por normas con rango de ley declaradas inconstitucionales, el artículo 32.4 LRJSP exige el cumplimiento de dos requisitos. El primero de índole procesal, que consiste en que se hayan agotado todas las vías de recurso, tanto en la vertiente administrativa como contencioso administrativa. El segundo, de índole material, y de acuerdo con un principio de coherencia, que exige que se haya invocado como motivo de impugnación de la norma, la concurrencia de causa de inconstitucionalidad de la misma. No obstante, en esta materia, es desde el punto de vista del plazo, donde se introduce una novedad relevante, dado que se limita el marco temporal sobre el que puede producir efectos la reclamación de responsabilidad patrimonial. Aunque el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial sigue siendo el mismo, dado que el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 determina que “en los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea”, se introduce una notable limitación en lo que se refiere al marco temporal de los daños que puedan ser indemnizados como consecuencia de la citada declaración de inconstitucionalidad de la norma (o de su carácter contrario al Derecho de la UE), al precisar el artículo 34.1 de la LRJSP que «en los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa».

De lo expuesto, se infiere que se fija en cinco años el nuevo ámbito temporal al que como máximo pueden retrotraerse los daños indemnizables, una limitación que busca garantizar el principio de seguridad jurídica y de coherencia normativa.

RESPONSABILIDAD CONCURRENTE DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

La interacción entre las administraciones públicas determina la posibilidad de que, en determinados supuestos, pueda existir un supuesto de responsabilidad patrimonial, que dimane de la actuación conjunta de varias administraciones públicas, siendo necesaria la determinación de la responsabilidad de cada una de ellas en el supuesto concreto. La LRJSP no establece modificaciones de gran relevancia en esta materia, dado que en el artículo 33 se recogen las disposiciones contenidas en el artículo 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y en el artículo 18 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

No obstante, sí que se establece una modificación en el nuevo régimen de responsabilidad patrimonial concurrente, desde el punto de vista formal, entre la normativa que se deroga y la actual, que es la determinación, en la propia ley, del plazo del trámite preceptivo por el que la Administración competente para instruir y resolver el procedimiento administrativo para la determinación de la responsabilidad patrimonial concurrente ha de consultar al resto de las Administraciones implicadas en la responsabilidad colegiada de actuación o de gestión, plazo que se establece en quince días, dado que, si bien no se modifica el régimen de interacción entre administraciones públicas, el artículo 18.2 del derogado del Real Decreto 429/1993, no establecía plazo en esta fase de consulta entre las administraciones públicas implicadas.

RESPONSABILIDAD DE DERECHO PRIVADO.

Si bien en materia de responsabilidad de las administraciones públicas en relaciones de derecho privado, la regulación establecida en el artículo 35 de la LRJSP es equivalente a la establecida en el artículo 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se aprecia una novedad relevante en el nuevo régimen, como es la extensión del régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a las entidades de derecho privado por medio de las cuales actúa la Administración. El artículo 144 de la derogada Ley 30/1992 precisaba que “cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de derecho privado, responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo, actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 142 y 143, según proceda”. Este artículo exponía un régimen de actuación de las administraciones públicas en relaciones de derecho privado, que fijaba, como pilar básico, la inexistencia de acción directa del agraviado contra el personal que actuaba por cuenta de la administración, de tal manera que se erigía una responsabilidad directa de la Administración por la actuación desarrollada por el personal dependiente de la misma, cuyo procedimiento se desarrollaba por las disposiciones generales establecidas en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En consecuencia, este artículo guardaba silencio ante aquellos supuestos en los que quien actuaba no era estricta o directamente una administración pública, tal como ocurre cuando interviene en la relación jurídica o en la actividad sometida a derecho privado, una persona jurídica sometida a derecho privado, así como aquellos casos en los que se actúa por medio de personas de derecho privado que no pertenecen al sector público.

Esta laguna legal viene a resolverse con la nueva regulación, al menos en aquellos supuestos relativos a la actividad de entidades de derecho privado pertenecientes a la Administración Pública.

Así, el citado artículo 35 de la Ley 40/2015, dispone que:

«Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.»

Con la redacción actual del artículo 35, no cabe duda de la intención del legislador de someter al régimen de responsabilidad de la Administración a las entidades pertenecientes al sector público, por medio de las cuales se actúa en relaciones de derecho privado. Sin duda, esta disposición, responde a la proliferación en los últimos años de entidades sometidas a derecho privado que se integran en el sector público. Por ende, no cabe duda de que la responsabilidad patrimonial extracontractual de estas entidades de derecho privado, sea cual sea la actividad en que intervengan, estará sometida a los mismos principios que la responsabilidad de la Administración Pública y será exigible con arreglo a los mismos procedimientos que aquella, siendo reclamable exclusivamente en vía contencioso-administrativa. Se escinde el régimen, según se trate de una actuación desarrollada por una administración pública o por un ente privado. En el primer caso, se establece una responsabilidad directa y objetiva, mientras en que el segundo supuesto, se trata de una responsabilidad indirecta o por culpa, bajo el axioma de la responsabilidad in vigilando, con base en el Título XVI del Libro IV del Código Civil, artículos 1902 y siguientes.

Ahora bien, con el sistema de la Ley 40/2015, se avanza un paso más a favor de extender el sistema de responsabilidad regulado por el derecho administrativo y su exigibilidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, no solo a los supuestos en los que actúe la Administración Pública en relaciones jurídico privadas, sino también cuando quien actúe no sea una Administración sino una persona jurídico privada, que desempeñe una actividad de la que se beneficie la Administración. Por tanto, este elemento subjetivo de presencia de una administración actuante por medio de una u otra forma, constituye el principio básico en torno al que gravita este régimen.

Gabriel López Samanes

Abogado del Estado-Jefe en Teruel