| LA VECINDAD CIVIL. REFLEXIONES TRAS LA SENTENCIA DE ANULACIÓN DEL ART 161 DEL REGLAMENTO NOTARIAL. PROPUESTA DE NUEVA REGULACIÓN. Joaquín Delgado Ramos, Registrador de la Propiedad, Notario 19 de junio de 2008 I.- SU REGULACIÓN ACTUAL. INCIDENCIA DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO.
Por sentencia del Tribunal Supremo, de veinte de Mayo de dos mil ocho, recaída en recurso contencioso-administrativo 63/07 contra el Real Decreto 45/2007, de 19 de enero, por el que se modifica el Reglamento de la organización y régimen del Notariado, HAN SIDO ANULADOS diversos artículos o párrafos del citado reglamento.
En concreto, uno de ellos, el relativo a la vecindad civil, ha sido anulado en parte. Se reproduce a continuación la redacción de tal precepto, apareciendo tachado el inciso final anulado por el Tribunal Supremo:
Artículo 161. Respecto de españoles la nacionalidad y su identidad se acreditarán por el pasaporte o el documento nacional de identidad
La argumentación empleada por el Tribunal Supremo para llegar a tal anulación, es la que se expresa en los siguientes párrafos extractados de la sentencia: recoge como forma de acreditación de la vecindad civil, por el lugar del otorgamiento, salvo que manifieste el interesado otra cosa, estableciendo reglamentariamente una presunción sobre la realidad de tal vecindad civil que no se corresponde con la regulación de la adquisición de la misma, establecida en el art. 14 del Código Civil la presunción de conexión del lugar del otorgamiento del documento publico con la acreditación de una determinada vecindad civil es contraria a las previsiones del art. 14 del Código Civil, sin que guarde relación alguna con las formas de adquisición de una concreta vecindad civil, que tampoco resulta de la simple manifestación del interesado, lo que determina la anulación del precepto en cuanto al inciso objeto de impugnación.
Comentarios:
Según el TS, el lugar de otorgamiento de la escritura, ni permite presumir que esa sea la vecindad civil del otorgante, ni mucho menos permite entender acreditado tal extremo. Y recuerda que la vecindad civil tampoco resulta de la simple manifestación del interesado.
Como premisa, entiendo que la vecindad civil, por su relevancia, debe en todo caso expresarse por cada otorgante, que ha de asumir la responsabilidad que le incumba por tal afirmación. No cabe presumir que por su silencio esté alegando la vecindad civil del lugar de otorgamiento. No hay norma que haga tal presunción.
Ahora bien, la cuestión fundamental, es si a efectos de la calificación registral, debe bastar la mera alegación de ostentar una determinada vecindad civil bajo la responsabilidad del declarante, o se precisa acreditar tal extremo, y en éste caso, cómo habría de acreditarse.
Ha sido práctica habitual darle el mismo tratamiento que al estado civil, es decir, entender suficiente la alegación del otorgante al respecto.
Pero en mi opinión tal práctica no era, ni es, correcta, pues la posible alegación de un estado civil falso, tiene sólo una repercusión relativa, registralmente solo tiene relevancia en ciertos casos, y en principio sólo perjudica directamente a una persona: por ejemplo, el cónyuge de quien afirme falsamente ser soltero. Además, no era factible ni razonable exigir prueba documental de la soltería.
En cambio la afirmación de una vecindad civil falsa tiene mucha mayor repercusión, pues es determinante, nada menos que de la ley aplicable a la capacidad y estado civil de la persona, deberes de familia y sucesión por causa de muerte, y otros extremos (art 9 CC). Por eso me parece más lógico darle el mismo tratamiento que a la nacionalidad, es decir, que haya de acreditarse fehacientemente al registrador.
Es cierto que el art 51. 9 del Reglamento hipotecario dice que en el asiento se hará constar la nacionalidad y la vecindad civil del sujeto si se acreditan o manifiestan. Pero este precepto sólo tiene el alcance, (y además no podría tener otro), de indicar el contenido del asiento, no el de predeterminar el ámbito y sentido de la calificación registral, que se regula en el art 18 de la Ley Hipotecaria, el cual obliga a calificar en todo caso la capacidad de los otorgantes. Y tal capacidad se rige por su ley personal, (que viene determinada por su nacionalidad y en su caso vecindad civil). Por tanto tales extremos deberían quedar acreditados al registrador, que ha de calificarlos, y no puede bastar su mera alegación por el otorgante, pues no hay norma alguna que permita estimar suficiente a tales efectos la simple declaración del interesado.
No cabe duda que a efectos prácticos puede resultar excesivo exigir la acreditación de la vecindad civil en todo otorgamiento documental. Pero considero que sí debe exigirse en aquellos casos en los que la sujeción a una u otra vecindad cambia por completo la legislación que ha de ser aplicada por el registrador en su calificación y sus repercusiones sustantivas. Así, en una transmisión o adquisición intervivos efectuada por personas mayores 18 años, la determinación de cuál sea la vecindad civil del transmitente o adquirente tiene menor relevancia, pues por mandato constitucional todos los españoles son mayores de edad a los 18 años, por lo que en principio, tienen plena capacidad negocial, si no ha sido expresamente restringida. En cambio, en las transmisiones mortis causa, como la ley aplicable es la de la vecindad civil del causante, que rige todos los extremos de la sucesión, y entre ellos, y de modo destacado, el régimen de legítimas, la acreditación de la vecindad civil es determinante y decisiva, y a mi juicio imprescindible. No tendría sentido que sea el interesado (testador o heredero) el que simplemente alegue cuál es la vecindad civil del causante, y por tanto, la legislación aplicable, y simplemente por ello el registrador proceda ciegamente a aplicar tal legislación con exclusión de otras, pues ello podría fácilmente encubrir un fraude a los derechos de los legitimarios. (Por ejemplo, los hijos tienen menos derechos y gozan de menor protección registral en la legislación especial catalana que en la común). Tampoco tiene sentido que cuando una persona fallece intestada y se insta ante el notario la declaración de quienes son sus herederos abintestato, el notario aplique sin más la legislación sucesoria que le alegue el requirente. Así como ha de comprobar documentalmente los hechos relativos a la situación familiar del fallecido, habrá de comprobar tambien cuál es la legislación aplicable antes de aplicarla y declarar unos herederos y no otros. Lo contrario no sería más que una absoluta incongruencia y privaría de credibilidad al pronunciamiento notarial. En todos estos supuestos, considero que no puede bastar, para determinar la ley aplicable, ni la simple alegación del testador, ni menos aún, la del requirente del acta notarial de herederos abintestato, o la del heredero testamentario al adjudicarse los bienes. Sino que la vecindad civil alegada ha de ser acreditada, pues determina, nada menos, que la legislación que va a ser aplicada por el notario y por el registrador.
Por tanto, la cuestión más compleja se centra en la forma en que haya de hacerse tal acreditación cuando esté en juego la legislación que ha de aplicarse en consecuencia, y por tanto, el alcance y sentido que habrá de tener la calificación registral. Para tal acreditación, como es de rigor, y nos recuerda el propio Tribunal Supremo, habremos de acudir a la regulación legal de la materia en los arts 14 y siguientes del Código Civil:
Así, debemos distinguir: .- Cuando la vecindad civil deriva de una declaración de voluntad: Bastaría aportar certificación del Registro Civil donde se debió hacer constar tal declaración de voluntad para que sea oponible a terceros. Por ejemplo, y según el caso, de: La atribución de los padres al hijo de la vecindad civil de cualquiera de ello durante los seis meses siguientes al nacimiento o adopción. La opción por el hijo, desde los catorce años y hasta un año después de su emancipación, por la vecindad del lugar de nacimiento o de cualquiera de sus padres. La opción del extranjero que adquiera la nacionalidad española. (art 15 CC)
.- Cuando deriva de un hecho: (por ejemplo, la residencia continuada durante diez años, sin declaración en contrario): acreditar fehacientemente tal hecho, por ejemplo, mediante certificado de empadronamiento que exprese la fecha de alta, o mediante acta de notoriedad acreditativa de la residencia continuada.
.- Cuando sea aplicable alguna presunción legal: Acreditar el hecho determinante de tal presunción: El art 14 del CC dice que en caso de duda prevalecerá la vecindad civil que corresponda al lugar de nacimiento. Pero tal como está redactado el precepto, resulta que no es una auténtica presunción legal que surta sus efectos mientras no se demuestre lo contrario, sino un criterio residual que se ofrece al juez cuando se acredite que los criterios principales no resuelven la cuestión por ofrecer dudas. La única presunción legal es la del art 68 de la Ley del Registro civil, que establece que Sin perjuicio de lo dispuesto en el Título 1, Libro 1 del Código Civil y en tanto no conste la extranjería de los padres, se presumen españoles los nacidos en territorio español de padres también nacidos en España. La misma presunción rige para la vecindad.
Por tanto, habría de acreditarse documentalmente el lugar de nacimiento del otorgante y de sus padres, (por ejemplo, por exhibición de los respectivos DNI donde consta tal extremo)
Curiosamente, el principal criterio determinante de la vencidad civil (Tienen vecindad civil en territorio de derecho común, o en uno de los de derecho especial o foral, los nacidos de padres que tengan tal vecindad), es muchas veces en la práctica, el más difícil de acreditar. Probablemente por ser consciente de ello el legislador, estableció la presunción que acabamos de comentar.
En cualquier caso, como criterio de cierre, debemos acudir al art 2 de la Ley del Registro Civil, que establece que El Registro Civil constituye la prueba de los hechos inscritos. Sólo en los casos de falta de inscripción o en los que no fuere posible certificar del asiento se admitirán otros medios de prueba; pero en el primer supuesto será requisito indispensable para su admisión que, previa o simultáneamente, se haya instado la inscripción omitida o la reconstitución del asiento.
De todo ello se puede concluir que el acta de notoriedad será medio hábil y especialmente idóneo para acreditar la vecindad civil por residencia de 10 años, o por filiación, y en cambio, no será admisible como medio de prueba cuando la vecindad civil venga determinada legalmente por una declaración de voluntad inscribible en el registro civil, en cuyo caso, no se admite más medio de prueba que la certificación de tal registro.
II.- PROPUESTA DE NUEVA REGULACIÓN DE LA VECINDAD CIVIL.
No cabe duda que la actual regulación de la vecindad civil es absolutamente insatisfactoria. Y ello por dos motivos fundamentales: 1.- No aporta seguridad jurídica, sino todo lo contrario, pues puede quedar determinada por hechos de difícil prueba, tales como la vecindad de los padres, o la residencia continuada. 2.- Su repercusión es cada vez mayor, pues las comunidades autónomas con competencia en materia de legislación civil, en ejercicio de su compentencia constitucional para ello, cada vez amplian o detallan su regulación a materias o instituciones nuevas, e incluso, llegan en algún caso a aprobar normas para determinar su ámbito de aplicación, materia que corresponde en exclusiva al Estado.
Conforme al art 149 de la Constitución, el Estado tiene competencia exclusiva sobre: Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respecto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.
Por tanto, corresponde en exclusiva al Estado determinar las normas para resolver los conflictos de leyes que puedan surgir por la coexistencia en el territorio nacional de distintas legislaciones civiles. Tradicionalmente, el punto de conexión determinante ha sido la vecindad civil, concepto jurídico propio y distinto del de vecindad administrativa o del de residencia. Y se estima que debe seguir siéndolo, pero con una nueva regulación que aporte la necesaria seguridad jurídica a la determinación y acreditación de tal vecindad civil, a la vez que permite un importante ámbito de libertad individual.
Por una parte, la seguridad juridica exige que el hecho determinante de la adquisición o cambio de vecindad civil tenga constancia registral obligada, pues sólo un registro jurídico público es capaz de proporcionar tal publicidad, oponiblidad y por tanto, seguridad. Por eso se estima que los únicos hechos o actos determinantes de la vecindad civil han de ser el nacimiento o la opción voluntaria, ambos debidamente inscritos. Y el Registro Civil, cuya ordenación es tambien compentencia estatal exclusiva, es el idóneo para ello.
Por otra parte, la libertad del individuo ha de ser tambien contemplada. Así como es un derecho constitucional la libre circulación y residencia por el territorio nacional, se debe permitir, en los términos de la presente ley, optar por una u otra vecindad civil, con muy escasas limitaciones. La libertad que se concede en la nueva ley es amplísima. Pero tal opción ha de hacerse constar en el indicado Registro Civil, para que no implique merma del principio constitucional de seguridad jurídica.
Por último, precisamente en pos de esa seguridad jurídica, se hace preciso establecer con claridad una disposición transitoria aplicable a las situaciones preexistentes, de modo que se reconduzcan, con la misma e incluso aún mayor libertad individual de opción, hacia la socialmente irrenunciable seguridad jurídica.
Nueva regulación legal que se propone:
Art 1. Efectos de la vecindad civil: La vecindad civil de la persona determina cuál es la legislación civil española, estatal o autonómica, que rige como su ley personal a los efectos de los conflictos de leyes regulados en los articulos 8 al 11 del Codigo Civil.
Art 2.Determinación de la vecindad civil: Por nacimiento La vecindad civil se determina inicialmente por el lugar de nacimiento dentro el territorio español. Los nacidos fuera de España tienen vecindad civil común.
Por opción de los padres:Los padres actuando de común acuerdo o el que de ellos ostente la patria potestad, podrán atribuir al hijo menor de edad la vecindad civil de cualquiera de ellos mediante declaración inscrita en el registro civil del lugar de nacimiento en cualquier momento mientras esté vigente la patria potestad.
Por opción de la propia persona:Toda persona mayor de edad podrá optar por la vecindad civil correspondiente al lugar de su residencia continuada durante los dos últimos años, acreditando tal extremo con certificados de empadronamiento o acta notarial de notoriedad. Tambien podrá optar por la vecindad civil de su cónyuge. En ambos casos, habrá de inscribir tal opción en el registro civil de su nacimiento.
Art 3. Acreditación de la vecindad civil: A todos los efectos legales, se presume que una persona tiene la vecindad civil correspondiente a su lugar de nacimiento, conforme al articulo 1, salvo que se alegue y acredite haber optado por otra distinta mediante declaración inscrita en el registro civil del lugar de nacimiento.
Disposición transitoria: La vecindad civil de los nacidos antes de la entrada en vigor de esta ley se rige por la legislación anterior. En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de esta ley, los nacidos antes de ella podrán optar por cualquier vecindad civil mediante declaración que habrá de inscribirse en el registro civil de su nacimiento. Transcurrido ese plazo de dos años, la presunción del art 3 será aplicable tambien a los nacidos antes de la entrada en vigor de la presente ley.
Nota final: Evidentemente, la presente propuesta para una futura reforma legal, que podría venir de la mano de la tan ansiada y a la vez temida ley de seguridad jurídica preventiva, no tiene valor alguno. Y con absoluta seguridad no será tenida en cuenta. Pero quizá sea útil para hacer reflexionar sobre la necesidad de llevar la seguridad jurídica también a esta materia crucial, y sobre la idea de que, como en tantos otros ámbitos del derecho, sólo un registro jurídico puede satisfacer de la manera más plena esa anhelada seguridad jurídica, principio constitucional de nuestro ordenamiento.
Joaquín Delgado Ramos.
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