LA IDENTIFICACIÓN MEDIANTE DOCUMENTOS: EL PERMISO DE CONDUCCIÓN.

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LA IDENTIFICACIÓN MEDIANTE DOCUMENTOS: EL PERMISO DE CONDUCCIÓN.

 

                                Joaquín Zejalbo Martín, Notario con residencia en Lucena (Córdoba).

 

 

PUBLICADO EN EL NUMERO 287 DEL BOLETÍN DE INFORMACIÓN DEL ILUSTRE COLEGIO NOTARIAL DE GRANADA. AMPLIACIÓN DEL TRABAJO INICIALMENTE PUBLICADO EN NOTARIOSYREGISTRADORES.COM EL 4 DE OCTUBRE DE 2007-

 

 

 

§    Origen histórico de la identificación mediante documentos

 

El modo habitual de acreditar la identidad en los desplazamientos interiores en la España de finales del antiguo régimen fue el pasaporte, lo mismo ocurría en Francia y otros países. Su necesidad se suprimió en 1854, al publicarse el Real Decreto de 15 de febrero, en cambio, se dispuso que a principio de cada año la Autoridad correspondiente facilitaría a los padres o cabeza de familia una cédula de vecindad para sí y otra para cada uno de los individuos de su familia, con arreglo a padrón, debiendo todo viajero caminar provisto de este documento.

Este es el origen de la cédula personal –hemos tenido en cuenta lo escrito por Escriche y Alcubilla en sus respectivos Diccionarios- en cuya expedición se satisfacía el correspondiente impuesto, siendo, con arreglo a la normativa promulgada posteriormente, su exhibición necesaria, entre otros supuestos, para “el otorgamiento de contratos, ya se consignen en instrumentos públicos o en documentos privados”; disponiéndose que los Notarios “no autorizarán ningún instrumento o acta sin que los otorgantes justifiquen su personalidad con la exhibición de la correspondiente cédula y sin consignar las circunstancias de estos”, añadiendo que “tampoco los Registradores de la Propiedad harán inscripción o anotación alguna ni facilitaran las certificaciones que les sean reclamadas sin que el solicitante exhiba la cédula, cuyo registro hará constar en los documentos”.

Las cédulas eran de distinta clase según las cuotas de contribución satisfechas anualmente. La documentación generada por esta normativa ha sido estudiada por los historiadores como fuente de historia económica y social.

José López Berenguer en su tesis “ La identificación de las personas en la relación jurídica civil”; publicado en Murcia en 1950, reconocía que “la cédula como elemento identificador era completamente inútil. La firma, único signo de identidad, ni siquiera se estampaba en presencia del funcionario que las expedía”. Era únicamente, como ya dijo Bernaldo de Quirós y reconoció la Ley de 19 de enero de 1943, un medio o modalidad tributaria.

Los carnets de identidad expedidos por los organismos del Estado o por las asociaciones públicas o privadas vinieron en parte a remediar esa necesidad de identificación personal por medio de documentos. Sólo comienza la cédula a tener una finalidad identificadora cuando en 1937 se introduce en la misma la fotografía.

 

§    La identificación documental en la legislación notarial

 

El artículo 78 del Reglamento General para el cumplimiento de la ley de 28 de mayo de 1862 sobre la constitución del Notariado, aprobado por el Real Decreto de 30 de diciembre de 1862, disponía que cuando el otorgante no pudiese ser identificado por los medios del artículo 23 de la Ley, fe de conocimiento o testigos, el Notario lo expresará así designando los documentos que le presentaren como prueba de su nombre, estado, vecindad y procedencia.

El artículo 223 del Reglamento Notarial en la redacción dada por la reforma de 9 de abril de 1917 innova, como indica Alfonso Ventoso Escribano en su trabajo publicado en  la “Revista de Derecho Notarial”, número 96, año 1977, titulado “La Fe del conocimiento, antecedentes y estado actual de la cuestión en el derecho español “, en el sentido de dar preferencia a los carnets y documentos expedidos por el Estado, pudiendo también el Notario pedir una fotografía del interesado para incorporarla  a la escritura matriz, siendo este el origen del actual artículo 190 del Reglamento Notarial.

Finalmente la reforma introducida en la Ley del Notariado por la Ley de 18 de diciembre de 1946, dispuso como medio supletorio de identificación “la referencia a carnets o documentos de identidad con retrato y firma, expedidas por las autoridades públicas, cuyo objeto sea identificar a las personas. El Notario en este caso responderá de la concordancia de los datos personales, fotografía y firma estampadas en el documento de identidad exhibido, con la del compareciente”. La redacción de esta frase del artículo 23 ha permanecido incólume desde entonces, asumiéndola la nueva redacción efectuada por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal.

El precepto utiliza el plural al referirse a carnets o documentos, sin precisar cuales pueden ser; hace una definición genérica, exigiendo cuatro requisitos: que tengan retrato, firma, expedidas por la autoridad pública y que tengan por objeto la identificación de las personas.

La Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 6 de junio de 2006, afirmó: “la identificación del compareciente en un instrumento es la más importante de las calificaciones a las que está obligado el notario, porque sin este juicio previo, prácticamente tendrían un obstáculo insalvable para autorizar el otorgamiento de escrituras públicas”.

El juicio de correspondencia del documento con la persona del compareciente u otorgante, supone, como escribe Rodríguez Adrados, un juicio del Notario; añadimos que es un juicio sobre la identidad, es decir, sobre la relación entre el “yo presente” y el “yo representado” a través de la foto y de la firma. El semiólogo francés Roland Barthes en su obra “La cámara lucida” expresaba que toda “fotografía era un certificado de presencia”. Sobre el tema nos remitimos al trabajo de J.M. Sánchez Vigil y B. Fernández Fuertes titulado “La fotografía como documento de identidad”, publicado en “Documentación de Ciencias de la  Información”, vol. 28, 2005, pgs. 189 – 195.

La fe de conocimiento también puede concebirse, y así concluye Ventoso Escribano, como la expresión que el Notario hace en el documento del juicio de notoriedad de la identidad del compareciente. Más que una fe de conocimiento es una fe de identificación.

La foto como elemento de identificación normalmente es más importante que la firma, al ser menos modificable que ésta, por eso en algunos Estados los documentos de identificación carecen de la firma de su titular.

Sobre la naturaleza de la identificación notarial, la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 5 de junio de 2007, expresa lo siguiente: “Al «dar fe de conocimiento» o «dar fe de la identidad» de los otorgantes (cfr., respectivamente, artículos 23 y 17 bis de la Ley del Notariado), el Notario no realiza propiamente una afirmación absoluta de un hecho sino que emite un juicio de identidad, consistente en la individualización del otorgante bien por conocerlo el Notario (es decir, por llegar a tener la convicción racional de que es la persona que dice ser y por tal es tenido en la vida ordinaria, de suerte que se trata de un juicio de notoriedad sobre su identidad), o bien por la identificación mediante documentos u otros medios supletorios legalmente establecidos (comparatio personarum; así resulta especialmente en algunos supuestos en que el Notario se asegure de la identidad de las partes mediante la verificación subjetiva que comporta un juicio de comparación de la persona del compareciente con los datos, fotografía y firma que figuran en el documento que sirve para su identificación -cfr. apartados «c» y «d» del artículo 23 de la Ley del Notariado).

En todo caso, la denominada fe de conocimiento o fe de identidad de los otorgantes que compete al Notario, aunque se trata de un juicio por éste formulado es un juicio que, por su trascendencia, es tratado por la Ley como si fuera un hecho. Así resulta no sólo de los artículos 1218 del Código Civil y 1 de la Ley del Notariado, sino también del artículo 17 bis, apartado b), de esta última, introducido mediante la Ley 24/2001, según el cual, «Los documentos públicos autorizados por Notario en soporte electrónico, al igual que los autorizados sobre papel, gozan de fe pública y su contenido se presume veraz e íntegro de acuerdo con lo dispuesto en esta u otras leyes».

El juicio sobre la identidad del otorgante que corresponde, exclusivamente y bajo su responsabilidad, al Notario queda amparado por una presunción legal sólo susceptible de impugnación en vía judicial”.

  

§  El Documento Nacional de Identidad

 

El DNI fue creado por el Decreto de 2 de marzo de 1944, su artículo 3º dispuso “en lo sucesivo constituirá el justificante de la personalidad individual, exigiéndose rigurosamente a tal fin”; con respecto a otros carnets o tarjetas expresó el Decreto “ que podrán servir para acreditar el empleo y condición del titular en el cargo, oficio o profesión a que se refieran, pero en modo alguno sustituirán al documento nacional, ni excusarán su adquisición”.

De lo expuesto retengamos el dato de que el Decreto no excluye otros medios de identificación,  dos años más tarde, al reformarse la Ley del Notariado, el artículo 23 habla en plural de carnets o documentos, por lo tanto el documento nacional de identidad legalmente no era el único medio supletorio de identificación documental que podía existir.

El Decreto de 2 de marzo de 1944 fue derogado por el Decreto de 6 de febrero de 1976, que a su vez fue derogado por el vigente Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, que atribuye al DNI “valor, por si solo, para acreditar la identidad y los datos personales de su titular que en el se consignen, así como la nacionalidad española del mismo”.

El artículo 4 del Decreto de 6 de febrero de 1976 introduce un precepto que se reproduce en el artículo 1 del vigente Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre de 2005: “el número del DNI se adoptará como identificador numérico personal de carácter general”, ello va a suponer que el número del NIF, del Permiso de Conducción y el DNI de los españoles va a ser siempre el mismo, facilitando y agilizando la gestión administrativa. También consta el número del DNI en el pasaporte, así lo dispone el artículo 10 del Real Decreto 896/2003 , de 11 de julio, por el que se regula la expedición del pasaporte ordinario y se determinan sus características.

La Dirección General de los Registros y del Notariado en su Resolución de 25 de julio de 2006, BOE de 25 de agosto de 2006, declaró que el número del DNI, a través de su exclusividad, es un elemento esencial de identificación de las personas físicas y que por medio del pasaporte se podrá conocer y acreditar el número del Documento Nacional de Identidad, a los efectos de la identificación suficiente de su titular. Igual ocurre en el permiso de conducción cuyo número para los españoles es el de su DNI.

La Ley orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, expresa que el DNI “tendrá, por si solo, suficiente valor para la acreditación de la identidad de las personas”. Insistimos en que de la legislación examinada no resulta que se atribuya, al DNI e incluso al pasaporte, para los españoles, el carácter de exclusivos medios de identificación; una prueba de ello es que el artículo 20 de esta Ley al regular la identificación de las personas admite a contrario sensu que la identificación pueda tener lugar mediante cualquier medio. El profesor del Derecho Procesal Francisco Alonso Pérez, coordinador de la obra “Manual del Policía”, Madrid, 2003, tercera edición, página 831, reconoce que a efectos de la Ley Orgánica para la Prevención de la Seguridad Ciudadana, el DNI tendrá por si solo suficiente valor para acreditar la identidad de las personas. También escribe: “pero ¿Qué ocurre cuando se trata de otra documentación, como puede ser el permiso de conducir o documentos de identidad de funcionarios, militares u otros similares?. En estos supuestos, los Agentes policiales deberán actuar analizando las circunstancias que concurran en cada caso, teniendo en cuenta que corresponderá a los funcionarios valorar las acreditaciones que a efectos de su identidad presente el sometido a la misma, así como realizar las comprobaciones pertinentes en la vía pública o lugar donde se verifique el requerimiento”. En la práctica se admite el permiso de conducción como medio de identificación, los Tribunales así lo han reconocido, sin problema alguno, pudiendo citar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la  Comunidad de Valenciana, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 20 de Julio 2001 que literalmente nos dice: “ Por otro lado, es cierto que según aclara la Policía al actor se le identificó por el carnet de conducir al carecer del preceptivo DNI, pero no hay que olvidar que en aquel documento figura el DNI del interesado, y éste además, fue identificado no habiendo duda de su identidad”.

La sentencia de la Audiencia Provincial de Zaragoza de 11 de marzo de 2004, en un procedimiento contra la seguridad del tráfico, en los antecedentes de hecho relata que “el acusado tras ser cacheado fue identificado por el carnet de conducir que portaba, sin que ello fuese objeto de debate alguno”.

 

§    El Permiso de Conducción

 

El permiso de conducción tiene su origen histórico en el artículo 5 del Real Decreto de 7 de septiembre de 1900, publicado en la Gaceta de Madrid el siguiente día 20, por el que se aprobó el Reglamento para el servicio de coches automóviles para carreteras. El 1 de junio de 1907 se aprobó a su vez por la Dirección General de Obras Públicas el modelo de certificado de aptitud, expedido por el Gobernador Civil de la provincia correspondiente con la firma del Ingeniero mas la foto y la firma del titular. El 23 de julio de 1918 se aprobó el Real Decreto para la circulación de vehículos con motor mecánico para las vías públicas de España. Como curiosidad podemos decir que la edad máxima para poder conducir era la de sesenta y siete años y que las mujeres estaban discriminadas por razón de su estado civil: las casadas necesitaban licencia marital para obtener el permiso de conducción, limitación que no afectaba a las solteras o viudas. El siguiente Decreto de 25 de septiembre de 1934 aún rige parcialmente.

Sobre el permiso de conducción contamos con la monografía de Tomás Cano Campos, titulada “El permiso de conducción en España: Significado y Régimen jurídico”, Madrid, 2002. El autor define al permiso en la página 73 “ como el acto administrativo (exteriorizado en el documento público de tal nombre) de carácter reglado y favorable, por el que la Administración declara que una persona cumple los requisitos subjetivos (aptitudes psicofísicas y condiciones técnicas) necesarias para ejercer lícitamente el ejercicio de la libertad de circulación en el vehículo de motor de que se trate”. En el año 2006 se editó el libro de F.J. García Gil titulado “El permiso de conducción”.

El permiso de conducción está regulado en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, cuyo artículo 58 dispone “que el conductor de un vehículo queda obligado a estar en posesión y llevar consigo su permiso o licencia para conducir valido, así como el permiso de circulación del vehículo y la tarjeta de inspección técnica o certificado de características y deberán de exhibirlo ante los Agentes de la autoridad que se lo soliciten de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine”.

Con relación a este precepto hemos de hacer dos precisiones de interés. En primer lugar, el conductor está obligado en el momento de la conducción a llevar consigo el permiso, sancionándose su incumplimiento, al contrario de lo que ocurre con el DNI, cuyo titular si bien estaba obligado conforme el artículo 12 del Decreto de 6 de febrero de 1976 a “llevarlo permanentemente consigo”, el Real Decreto de 20 de julio de 1979 derogó esta exigencia, no siendo sancionable el no llevarlo consigo como ha reconocido un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, publicado en la Revista de Documentación del Ministerio del Interior, Enero - Abril de 1994, páginas 66 a 68. En consecuencia, a los conductores, en la práctica, le es más importante llevar consigo el carnet de conducir o permiso de circulación que el DNI, lo primero se exige, lo segundo no, y, además, el permiso de conducción puede ser medio de identificación.

En segundo lugar, el artículo 26 del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos dispone que, entre otros documentos, el permiso de circulación y la tarjeta de inspección técnica o certificado de características, no es necesario que sean originales, “pudiendo ser sustituidos por fotocopias si están debidamente cotejadas”.

Cano Campos, que es crítico con el precepto, añade: “En el plano institucional, la Revista Tráfico se ha pronunciado en diversas ocasiones a favor de la admisión y validez de las fotocopias cotejadas de todos los documentos que han de llevarse en el vehículo, incluido el permiso de conducción, citando los números 142 (mayo - junio de 2000) y 145 ( noviembre-diciembre de 2000), páginas 50 y 52 respectivamente”. Cano opina que en el precepto debe referirse a las copia auténticas. Sin embargo en el número 158 de la revista “Tráfico”, editada por la Dirección General de Tráfico, enero-febrero de 2003, páginas 40 y 41, J.M. Menéndez publica un artículo titulado “Los papeles que hay que llevar”, en el que concluye: “Valen las fotocopias. Sólo para acreditar su existencia ante los agentes encargados de la vigilancia del tráfico, las fotocopias del Permiso de Conducción, Permiso de Circulación, Tarjeta ITV, Seguro Obligatorio y autorizaciones especiales de conducción son válidas para la DGT siempre que sean compulsadas y esté identificado el organismo y persona que haga la compulsa. Para hacer la compulsa y están obligados a ellos –tras pagar el importe correspondiente- los fedatarios públicos (Notarios, etc.) y las unidades dependientes de la Jefatura Central de Tráfico; y pueden compulsar, pero no están obligados a ello, los ayuntamientos, fuerzas de vigilancia, administración autonómica y resto de órganos de la Administración Pública”.

Como complemento a lo expuesto reproducimos la contestación a una consulta sobre competencia para compulsar, contenida en el número 22 de la revista “El Consultor”- muy difundida entre los Secretarios y funcionarios de la Administración Local-, 30 de Noviembre de 2006, páginas 3957 y 3958: “ Nuestra opinión es que los Secretarios de Administración Local, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el Régimen Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional, carecen de facultades para certificar, compulsar, cotejar, etc., cualquier documento que no esté incluido en el apartado e) del citado precepto, es decir, los actos o resoluciones de la Presidencia, los acuerdos de los órganos colegiados decisorios así como los antecedentes, libros y documentos de la Entidad.

Somos conscientes que con harta frecuencia se presentan, incluso por organismos oficiales, documentos ajenos a cada Entidad local para su compulsa o cotejo por parte del Secretario de Administración local, lo cual nos parece improcedente. Pero habríamos de admitir (¡como no!) alguna excepción. Si una disposición de carácter general admitiese específicamente dicha facultad de compulsa o cotejo por parte del funcionario local se podría admitir tal función. Por ejemplo, nos referimos a una Resolución de 8 de junio de 1987 (BOE de 10 de julio), de la Dirección General de Transportes Terrestres que establecía normas para el visado de autorizaciones transporte y que dispone que los documentos que se presenten podrán ser compulsados por el Secretario del Ayuntamiento, entre otros funcionarios”.

También conviene citar la disposición adicional duodécima del Real Decreto Legislativo 339/1999, en su redacción dada por la Ley 17/2005, de 25 de Julio: “Reglamentariamente se establecerá el formato del permiso o licencia de conducción integrado en el DNI del conductor en el momento en que técnicamente sea posible”. El mensaje está claro: el permiso de conducción es un documento a extinguir, se integrará en el DNI.

Aunque el permiso  de conducción es un documento público administrativo expedido por las autoridades del Estado español, su reglamentación obedece, como en muchas materias en un mundo cada vez más interdependiente, al Derecho Comunitario, que establece un modelo único, en cuanto afecta a la libre circulación de las personas, uno de los objetivos de los tratados fundacionales. La Directiva 91/439/CEE, de 29 de julio de 1991 del Consejo sobre el permiso de conducción, modificada por la Directiva 96/47/CE del Consejo de 23 de julio 1996, motivó la reforma que sobre la materia supuso el Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio, por el que se modificó el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo.

Uno de los objetivos de la reforma consta en la exposición de motivos: “conseguir un mayor nivel de garantía de autenticidad, por su dificultad de falsificación o de producir alteraciones en los datos incorporados al documento”. 

En el debate celebrado en el Parlamento Europeo, en la sesión de 22 de febrero de 2005, el Diputado Leichtfried del PSE expresó: “hay que aceptar que hay países en los que el permiso de conducción no sólo se utiliza como certificado de autorización sino también como documento de identidad”, sugiriendo que éste “permiso de conducción pueda utilizarse en todos los sitios como documento de identidad”.

En el informe de la Comisión de Transporte y Turismo de la Unión Europea sobre la propuesta de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al permiso de conducción, fechado el 3 de febrero de 2005, se expone que uno de los objetivos era prevenir fraudes pues se utiliza “el permiso de conducción como medio de identificación... para abrir cuentas y reservar vuelos... y debería retirarse paulatinamente el modelo comunitario de permiso de conducción en papel... y solo deberían emitirse permisos de conducción cuyo formato sea el de una tarjeta de plástico del tipo de las de crédito, que ya se utilizan en algunos países de la Unión Europea”. Cuando el Consejo de Ministros de la Unión Europea alcanzó el 27 de marzo de 2006 un acuerdo político sobre la propuesta antes citada, se informó de que con la nueva regulación del permiso de conducción europeo se “contribuirá a prevenir el fraude cuando los permisos de conducción se utilicen como documentos de identificación”.

En la actualidad, el Derecho Comunitario está contenido en la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción (Refundición), publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de diciembre de 2006, que derogó todas las Directivas anteriores.

La segunda Directiva citada exige entre otros extremos que en el permiso de conducción figuren el nombre y apellido del titular, fecha y lugar de nacimiento, fecha de expedición del permiso, designación de la autoridad que lo expide, el número de permiso, fotografía y firma del titular. La Orden el Ministerio del Interior de 14 de octubre de 2004 estableció la implantación progresiva del permiso de conducción en formato de tarjeta de plástico.

El artículo 14 del Real Decreto 772/1997, por el que se aprobó el Reglamento General de Conductores requiere para obtener el permiso o licencia de conducción, tener la residencia normal en España o, de ser estudiante, demostrar la calidad de tal durante un periodo mínimo continuado de seis meses en territorio español, y haber cumplido la edad requerida. “A la solicitud firmada deberá acompañarse fotocopia del DNI en vigor, o, en su caso, del pasaporte, del Documento de Identificación de Extranjeros (NIE) que acredite su residencia normal o condición de estudiante durante el periodo exigido, en unión de los documentos originales que serán devueltos una vez cotejados”. Conforme a los artículos 17 y 19 estos mismos documentos, que volverán a ser cotejados, se presentaran ante la Administración cuando se solicite la expedición de duplicados o prorrogas de vigencia. En definitiva, la Administración al expedir el permiso que identifica al conductor, tiene en cuenta el documento identificador por antonomasia, el DNI,  y atribuye para los españoles como número del permiso el mismo del DNI, y en el caso de residentes es el NIE, su expedición implica la conformidad de que la persona a la que se refiere el permiso es el titular del DNI que en el documento consta, así como que la foto y la firma le pertenece, pudiendo cotejarlos con anterioridad a su expedición.

En el procedimiento de solicitud, que puede efectuarse personalmente o por correo, el ciudadano deberá presentar –explica en su página web la Dirección General de Tráfico-, además de la documentación actualmente exigida, contenida en el artículo 15 del Real Decreto 772/1997, un nuevo documento, denominado talón foto, donde pegará una fotografía actualizada y tras rellenar los datos de identificación que se piden firmará en el recuadro destinado al efecto. Este documento será digitalizado y transmitido telemáticamente a los Servicios Centrales de la Dirección General de Tráfico, donde se extraerán foto y firma y se fusionaran con los datos biográficos del titular. La orden de fabricación se transmitirá telemáticamente a la Fabrica Nacional de Moneda y Timbre. Allí, en un entorno de imprenta de seguridad, se imprimirán los permisos de circulación.

El futuro conductor pasa unas pruebas, donde es identificado por su DNI; en el informe de aptitud psicofísica, expedido por el Centro de Reconocimiento de Conductores autorizado, se adherirá una foto del solicitante –conforme a la Orden de 13 de mayo de 1986-, igual a las que se presenta en la solicitud, haciendo constar su DNI; todo lo expuesto confirma el control de la identidad, previo a la expedición del permiso.

Sobre la naturaleza de la actividad de los Centros Médicos reconocidos, dada su importante función identificadora al emitir el informe requerido, efectuamos las precisiones que exponemos a continuación. En el procedimiento administrativo de obtención o prórroga del permiso de conducción hay una fase de instrucción, cuyas actuaciones pueden ser de alegación, prueba e informe, pudiéndose haberse servido la Administración de su propia organización para obtener dichos informes; pero la solución preferida ha sido distinta, se acude a los Centros Médicos reconocidos: “estamos aquí, por tanto, ante un caso de ejercicio privado de funciones públicas”, lo que ha reiterado la jurisprudencia de diversos Tribunales Superiores de Justicia, entre ellos, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 24 de septiembre de 2004, última que conocemos. Como nos dice el Letrado del Consejo de Estado y Profesor de Derecho Administrativo David Blanquer en su obra “Curso de Derecho Administrativo”, I, páginas 275 a 282, Valencia, 2006, “a través de una suerte de delegación expresamente dispuesta por el Legislador sectorial competente, se atribuye al sector privado la realización de esas funciones materialmente públicas (reservándose la Administración la previa acreditación o habilitación de los que van a desempeñar las labores de verificación e inspección, y la resolución de los conflictos jurídicos que puedan plantearse entre los operadores del sector y las Entidades Colaboradoras).”

La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 2007, que declaró la responsabilidad patrimonial de la Administración por muertes ocasionadas por la utilización de armas de fuego para cuyo concesión de licencia se tuvo en cuenta el informe erróneo emitido por un Centro Médico, ha constatado expresamente: “no debemos olvidar como ya hemos dicho, y es jurisprudencia reiterada, que por servicio público ha de entenderse toda actuación, gestión, actividad o tarea propia de la función administrativa, que se ejerce, incluso por omisión o pasividad, con resultado lesivo, ya se realicen por funcionario público o por particular, al que, como ocurría en el caso de autos, se le había atribuido la gestión de determinadas actuaciones necesarias para la prestación de determinado servicio a prestar por la Administración, como es la concesión de la licencia de armas”. La conclusión es obvia: la identificación del titular efectuada por el Centro Médico reconocido, surte los mismos efectos que si hubiera sido realizada directamente por la Administración, el Centro Médico ejerce una función administrativa.

Conviene precisar que conforme al Real Decreto 522/2006, de 28 de abril –promulgado con la finalidad expresada en la exposición de motivos de cumplir el propósito gubernamental de “hacer más sencilla y amable la relación del ciudadano con la Administración General del Estado”-, no se exigirá a los efectos de la comprobación de los datos de identificación personal, a quién tenga la condición de interesado, la aportación de fotocopias del DNI o tarjeta de residencia, ya que dicha comprobación se realizará de oficio por el órgano instructor, de acuerdo con los datos de identificación que obre en sus archivos, base de datos u otros fondos documentales. Aunque en aquellos casos en que sea imprescindible acreditar de modo fehaciente los datos personales incorporados al DNI, se podrá comprobar los datos mediante un Sistema de Verificación de Datos de Identidad, siempre que preste su consentimiento el interesado, en caso contrario deberá aportar fotocopia de los documentos de identidad que se cotejaran con sus originales. Aclara el Decreto que “si de la comprobación efectuada resultara alguna discordancia con los datos facilitados por el propio interesado, el órgano instructor estará facultado para realizar las actuaciones procedentes para aclararlo”. En la ponencia presentada por Carlos Pulido Sánchez y José Antonio Peñas Carral en las VII Jornadas sobre Tecnología de la Información para la Modernización de las Administraciones Públicas, celebradas en el año 2002, titulada “Proyecto Perseo. Permiso de conducción en soporte plástico”, los autores escriben: “Si el subsistema de tratamiento encuentra problemas en algún paso del tratamiento, los talones fotos serán presentados a un usuario para su verificación visual”.

El Reglamento Técnico del aludido Sistema se aprobó por la Orden PRE/3949/2006, de 26 de diciembre, fijándose como fecha de operatividad el día 1 de enero de 2007.

En conclusión, ya no se exige en la solicitud de prórroga del permiso de conducción la fotocopia cotejada del DNI, pudiéndose aplicar en la primera expedición lo previsto en el Real Decreto 522/2006.

Pensamos que conforme al artículo 59 de la Ley 30/1992 sobre el Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, el acto final del procedimiento de solicitud de expedición o prórroga del permiso, como acto administrativo que es, tiene que ser notificado por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado, cuya acreditación se incorporará al expediente, no procediendo la remisión del permiso por correo ordinario: esto no es una formalidad sin sentido sino una garantía de que el permiso llega a manos de su titular.

Independientemente de otros controles administrativos, el control de la autoría de la firma es implícito, al contrario que el control de la identidad de la foto, en los casos en que se obtenga el permiso de conducción por correo: resulta de la remisión por correo a la dirección dada por su titular, que ya ha sido identificado, de la documentación para su cumplimentación y posterior devolución a la Administración de Tráfico, que, expide el documento con la foto y firma prácticamente inalterables, debiendo tener constancia de su recepción por su titular.

Con arreglo a los criterios taxonómicos utilizados por el Catedrático de Derecho Administrativo y Registrador de la Propiedad J. González Pérez en su comentario al artículo 46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, el permiso de conducción puede ser considerado como un documento público administrativo de exhibición, con una función de identificación personal de carácter especial, en cuanto afecta sólo a los conductores, aunque en España existen más de veinte millones de permisos de conducción. Por el contrario, el permiso de circulación es de carácter real, al identificar al vehículo.

La función identificadora de la persona del conductor que tiene el permiso de conducción -en otro caso no sería necesaria la foto y la firma- ha sido aprovechado por el legislador para aplicarla en otros ámbitos.

El artículo 85 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General nos dice que “la identificación del elector, se realizará mediante Documento Nacional de Identidad, pasaporte o permiso de conducir, en que aparezca la fotografía del titular o, además, tratándose de extranjeros, con la tarjeta de residencia”.

La Junta Electoral Central siguiendo los criterios establecidos por el Tribunal Supremo considera que el artículo 85 no agota los medios de identificación citados, cabiendo el conocimiento directo de los miembros de la mesa electoral, Acuerdos de 06-06-91 y 23-03-01. En igual sentido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 4 de diciembre de 1989 expresó que “los medios establecidos en al artículo 85 de la LOREG no pueden considerarse como los únicos permitidos por la Ley para acreditar la identidad del elector, aunque sean los mas normales y adecuados, sino que cualquier medio puede ser admitido por la mesa electoral para llegar al conocimiento de la identidad del elector”, admitiendo la validez de un carnet universitario. El Acuerdo de la Junta Electoral Central de 9 de junio de 1986 admitió la validez de los documentos      ( DNI, pasaporte o permiso de conducir ) caducados si permiten la acreditación de la identidad del votante, en cuanto consta fotografía y firma del mismo.

El Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento en el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1988 del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, dispone en el artículo 32.1 que “el destinatario o la persona autorizada que se haga cargo del envío postal tendrá que identificar su personalidad, ante el empleado del operador postal que efectúe la entrega, mediante la exhibición de su DNI, pasaporte, permiso de conducción o tarjeta de residencia, salvo notorio conocimiento del mismo”.

En el artículo 41 de esta disposición, al regular las notificaciones de órganos de la Administración, se dispone que el operador deberá hacer constar el número de DNI o documento que lo sustituya del receptor, que obviamente deben ser uno de los antes citados. El carnet de conducir administrativamente es un documento supletorio de identificación.

El artículo 32 de la vigente Orden de 9 de enero de 1979 dispone que para tener acceso a las salas de juegos, los visitantes deberán obtener en el servicio de admisión del casino una tarjeta de entrada que será facilitada previa presentación del DNI, pasaporte o permiso de conducción de vehículos si el solicitante es español. Igual reglamentación se contiene en el artículo 31 de la vigente Orden de 9 de enero de 1979, relativo al Reglamento del Juego del Bingo.

La Orden INT/1922/2003, de 3 de julio, sobre libros-registros y partes de entrada de viajeros en establecimientos de hostelería y otros análogos, dispone en su anexo que se admiten como medios de acreditar la identidad de los españoles tanto el Documento Nacional de Identidad como el pasaporte y el permiso de conducción. La Orden anterior de 14 de febrero de 1992 no contemplaba el permiso de conducción.

La identificación por medio del permiso de conducción es normalmente admitida en la práctica judicial. La Ley de Enjuiciamiento Civil no regula directamente la cuestión. La Ley de Enjuiciamiento Criminal proporciona un margen de libertad en la admisión de medios de identificación, cuando al regular la denuncia en el artículo 268 dispone que se hará constar por la cédula personal o por otros medios que repute suficiente  el  Juez o Tribunal o funcionario la identidad de la persona del denunciador. Igualmente, el artículo 373 dispone que si se “originase alguna duda sobre la identidad del procesado, se procurará acreditar ésta por cuantos medios fueren conducentes al objeto”. El artículo 762.7 expone que “en la declaraciones se reseñará el documento nacional de identidad de las personas que las presten”. La legislación procesal es derecho supletorio de las normas administrativas de procedimiento.

En la práctica administrativa también es muy habitual la admisión del permiso de conducción como medio de identificación. Si examinamos los Boletines Oficiales de Municipios, Provincias  Comunidades Autónomas nos podemos encontrar Resoluciones iguales o semejantes a la contenida en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, número 197, de 7 de octubre de 2005, página 9, en la que el Instituto Andaluz  de la Administración Pública anuncia fecha, hora y lugar de celebración del primer ejercicio de unas pruebas selectivas para ingreso en un cuerpo técnico; disponiéndose que “ para entrar en el examen, en el momento del llamamiento, los opositores deberán identificarse necesariamente con el DNI, carnet de conducir o pasaporte o resguardo de sustracción o pérdida del DNI, certificado por la Policía Nacional o denuncia de robo o sustracción de DNI realizada ante la Policía Nacional en la veinticuatro horas anteriores a la realización del examen. Ningún otro documento distinto de los mencionados tendrán validez para acceder al aula de examen”.

Otra prueba de la admisión del carnet como medio de identificación en pruebas selectivas es el supuesto hecho que motivó la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 15 de abril de 2005: a falta de DNI vigente, se admitía el caducado, el permiso de conducción y pasaporte para acreditar la identidad en el examen de acceso a la función pública.

Significativamente el Ayuntamiento de Madrid, que presta el servicio de oficina de acreditación para obtener el certificado digital, conforme a la Ley 59/2003, admite que se acredite la identidad no sólo por el DNI o pasaporte sino también por un permiso de conducción nuevo. El artículo 12 de dicha Ley admite para acreditar la identidad, además del DNI y pasaporte, “otros medios admitidos en derecho”.

En la práctica de la Administración es muy habitual que en las pruebas selectivas o en otras ocasiones en que se deba acreditar la identidad, se equipare el permiso de conducción al DNI y pasaporte. Ello ha generado una conciencia social, que forma parte de la realidad social, que el jurista debe tener en cuenta en la interpretación de las normas, artículo 3 del Código Civil. De hecho, los comercios y los bancos admiten el carnet de conducir para acreditar la personalidad del titular de la tarjeta de pago o realizar operaciones bancarias.

Esta realidad no es sólo española, pues, aparte de lo que diremos mas adelante, el mismo Parlamento Europeo en su página web indica que las visitas al Parlamento, exista o no sesiones plenarias, han de inscribirse previamente, acreditando su identidad mediante su tarjeta de identidad, pasaporte o permiso de conducción. 

La utilización del permiso de conducción como medio de acreditación de la identidad ha sido admitida pacíficamente por la Jurisprudencia en las Sentencias que a continuación citamos. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 12 de enero de 2007 declaró: “no se discute en el presente supuesto la doctrina  que tanto esta sala como los juzgados de lo Contencioso - Administrativo con sede en la Comunidad Autónoma de Extremadura han aplicado en supuestos similares, donde personas de origen saharaui probaban su condición de españoles de origen mediante documentación consistente en el DNI, permiso de conducción y otras autorizaciones expedidas por los órganos españoles. En igual sentido la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Autónoma de Extremadura de 25 de abril de 2007. La Sentencia de la Audiencia Provincial de Toledo de 28 de marzo de 2001 en un procedimiento penal declaró: “por su parte, el permiso de conducir, ya circunstanciado, no sólo constituye documento oficial sino que también es, subsidiariamente, instrumento de identificación de la persona a cuyo favor se otorga”. Esta Sentencia cita la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2001 que declaró: “el que, en ocasiones, y siempre de un modo esporádico y subsidiario, puede servir el permiso de conducción de instrumento de identificación de la persona en cuyo favor se otorga, no empaña ni disminuye el destino y razón fundamental a cuya creación obedece”.

De todo lo expuesto hasta ahora se puede colegir que el permiso de conducción es un documento con retrato y firma expedido por la autoridad pública que identifica a la persona del conductor y que nuestro ordenamiento lo admite literalmente en cuatro supuestos, ya expuestos, como medio de identificación, habiendo reconocido la jurisprudencia y doctrina dicha función identificatoria, aunque sea de forma subsidiaria; por lo tanto, encaja el permiso de conducción en la hipótesis del artículo 23 de la Ley del Notariado, es un medio supletorio de identificación como constató en los Fundamentos de Derecho  la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 6 de junio de 2006, sin rechazar su utilización. En una Resolución anterior, la de 26 de octubre de 2000, la Dirección General admite que el Juez compareciente, en caso de falta de conocimiento por el Notario, puede ser identificado no solo por su Documento Nacional de Identidad sino también por “cualquier otro documento oficial, de los establecidos para identificar a la persona”.

Con el nuevo modelo de permiso de conducción, adaptado al Derecho Comunitario, quedan desvanecidas las razones expuestas por el Consejo General del Notariado, en la Circular 1/2003, con prudente criterio, en primer lugar, para no considerar el permiso como documento hábil de identificación de la persona, por no reunir las garantías materiales necesarias; sin embargo, la segunda razón, no atribución por el permiso de ninguna virtualidad identificativa a su titular, es desmentida en la actualidad por la legislación y jurisprudencia citadas, aunque debemos reconocer que se expedían en el año 2003 sin que estuviesen firmadas por el titular, por lo que se  incumplía el artículo 23 de la Ley del Notariado. De la jurisprudencia penal examinada resulta que las falsificaciones mas habituales en el permiso de conducción han tenido lugar mediante la sustitución de la fotografía o a través del intento de canje de un permiso de conducción extranjero falsificado. En muchos de estos últimos supuestos no existe usurpación o creación de una identidad ficticia, que es la misma, sino el propósito de eludir los gastos y exámenes que llevan consigo la obtención de un permiso de conducir.

Rodríguez Adrados al estudiar el tema en la obra “Nueva Legislación Notarial Comentada” Tomo I, Colegio Notarial de Madrid, Madrid, 2007, escribe, “Los documentos de identificación tienen que ser oficiales, originales y de ese fin identificatorio, fundamentalmente el Documento Nacional de Identidad y los Pasaportes”.

 

§   Los medios documentales de identificación en el Reglamento Notarial modificado por el Real Decreto 45/2007, de 19 de enero

 

Una primera lectura literal del artículo 161 del Reglamento Notarial nos llevaría a la conclusión de la inadmisión del permiso de conducción como medio supletorio de identificación. El precepto dispone: “Respecto de españoles la nacionalidad y su identidad se acreditarán por el pasaporte o el documento nacional de identidad y la vecindad por el lugar del otorgamiento salvo que manifieste el interesado otra cosa. Respecto a los extranjeros residentes en territorio nacional, su nacionalidad e identidad se acreditará mediante pasaporte o permiso de residencia expedido por la autoridad española. Por último, respecto de extranjeros no residentes su nacionalidad e identidad se acreditará mediante pasaporte o mediante cualquier otro documento oficial expedido por la autoridad competente de su país de origen que sirva a efectos de identificación, lo que se certificará en caso de duda por la autoridad consular correspondiente”.

A continuación el precepto nos dice en punto y aparte: “En todo caso el documento utilizado deberá contener fotografía y firma del otorgante”.

De entrada, el precepto es incompleto no recogiendo cuatro formas de acreditar la nacionalidad española: la presunción legal del artículo 68 de la Ley de Registro Civil, la declaración de nacionalidad en expediente gubernativo con el valor de una simple presunción, regulada en el artículo 96 de la Ley de Registro Civil, el certificado del Registro Civil y la sentencia firme declaratoria que obliga a estar y pasar por ella a todos, conforme dispone el artículo 17 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 14 de abril de 1999, proclamó que el Registro Civil constituye la prueba preferente de la nacionalidad española. Por otro lado, el precepto no excluye otros medios de identificación.

La frase final, escrita en punto aparte, no es aplicable sólo a los documentos expedidos en el extranjero, en este caso, así se hubiese especificado; tampoco es aplicable exclusivamente a los supuestos comprendidos en el artículo 161, pues para ello hubiera bastado decir “en todos los casos anteriores” o expresión similar, innecesario para los documentos españoles citados en el párrafo primero; al contrario, al expresar el precepto “en todo caso”, en punto aparte, sin hacer distinción alguna, ello equivale a decir “en todo supuesto” de utilización de documento de identificación, es decir, no solo los comprendidos literalmente en el precepto. La locución adverbial “en todo caso” conforme al Diccionario de la Real Academia equivale a expresar “sea lo que fuere”. Al utilizar el singular en la locución “en todo caso”, el precepto no se esta remitiendo en concreto a los supuestos anteriores, para ello hubiese utilizado el plural, se esta refiriendo a cada uno de los casos que se puedan presentar, es decir, a todos.

En consecuencia, el precepto ha de ser interpretado en un sentido meramente enunciativo y no limitativo.

Hay ocasiones, en las que lo esencial es acreditar la identidad, no la nacionalidad, es el caso del otorgamiento de un testamento. En otros supuestos, lo relevante es probar la nacionalidad, no la identidad: la partición de herencia de una persona. También un documento puede probar la identidad y otro la nacionalidad o residencia.

El artículo 161 del Reglamento Notarial es un desarrollo Reglamentario del artículo 23 de la Ley del Notariado, debiendo ser interpretado en conexión con la Ley para encontrar su sentido. En el precepto hay una clara influencia del artículo 3.2 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio, por el que se aprueba el reglamento de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, modificado por el Real Decreto 54/2005, de 21 de enero, que desarrolla el artículo 3.1 de dicha Ley en cuanto a la obligación de identificar: “cuando el cliente sea persona física deberá presentar documento nacional de identidad, permiso de residencia expedido por el Ministerio de Justicia e Interior, pasaporte o documento de identificación válido  en el país de procedencia que incorpore fotografía de su titular, todo ello sin perjuicio de la obligación que procede de comunicar su número de identificación fiscal o número de identificación de extranjero”.

Retengamos los datos esenciales de la identificación de una persona contenidos genéricamente en el artículo 23 de la Ley del Notariado: documento expedido por autoridad, con foto y firma y que tenga por objeto identificar a la persona. Este objeto no exige que sea exclusivo o principal, no cabiendo duda de que el permiso identifica a la persona del conductor.

A estos requisitos, añade el artículo 23, reformado por la Ley 36/2006, de medidas para la prevención del fraude fiscal, se ha de unir la acreditación del NIF o del NIE, cuando se trate de actos o contratos con trascendencia tributaria. Los cinco requisitos expuestos se contienen en el Pasaporte y el Documento Nacional de Identidad, pero también en el permiso de conducción cuyo número es el del DNI con la letra correspondiente si el titular es español. Este dato del permiso de conducción se obtiene de la fotocopia del DNI cotejada con su original al solicitar a la autoridad española el permiso de conducción. Aquí se impone citar el artículo 8.3 del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo: la copia compulsada tendrá la misma validez que el original, su reflejo en el permiso es el reconocimiento por la Administración de su atribución al titular.

En consecuencia, la copia del número de DNI con su letra, que también es el NIF, contenida en el permiso de conducción, surte el mismo efecto que si se hubiese exhibido el original. Si a esto se le añade que dicho permiso de conducción contiene foto y firma de su titular y ha sido expedido por la autoridad pública, teniendo también objeto de identificar al titular del permiso, reúne el documento los requisitos del artículo 23 de la Ley del Notariado como medio supletorio de identificación. Es aquí oportuna la cita del fundamento jurídico decimoquinto de la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2002, Sala de lo Contencioso - Administrativo, sección 6º: “al igual que los jueces debemos siempre de optar por una interpretación de las Leyes secundum constitutionem, dado que hay una presunción de constitucionalidad de las leyes, también hemos de buscar una interpretación de los reglamentos que sea conforme a Ley, porque la actuación de la Administración así debe presumirse (artículo 103.1 de la Constitución Española)”. La finalidad de la Ley se cumple en el permiso de conducción, por lo tanto, el Reglamento no puede ser excluyente.

La citada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 15 de abril de 2005, a propósito de la identificación de las personas consignó: “Y afortunadamente en nuestro ordenamiento jurídico hay normas que permiten con suficiente flexibilidad atemperar el rigor de la letra, pues si bien es cierto a dicha fecha que la interpretación de las normas es elemento esencial de la aplicación de las normas, estas deber ser aplicadas conforme a su espíritu y finalidad. Hay criterios correctores de nuestra literalidad excesiva, y en este caso, se encuentran contenidos en los preceptos que acogen los números 1 y 2 del artículo 3 de la Ley 30/1992, esos conceptos válvulas contenidos en ellos, como los de eficacia, buena fe, confianza legítima, eficiencia y servicio a los ciudadanos, sirven al parecer de esta Sala, para contribuir decisivamente a la corrección de las consecuencias a que pueden llevar el apego a la literalidad de las normas”. En el caso de la Sentencia se anuló un resolución conteniendo la lista de aprobados en un examen por no haber permitido  entrar en la sala a una opositora, que habiendo denunciado el robo de DNI y careciendo de pasaporte y permiso de conducción, quiso identificarse por el libro de familia y a través de sus padres y hermana que la acompañaron y podían identificarse por sus respectivos DNI, proponiendo la opositora poner su huella digital en el examen.

En relación con los permisos de conducción expedidos a favor de extranjeros residentes en España, podemos decir que su número es el del NIE. Dispone el artículo 101 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre: “los extranjeros…. serán dotados, a los efectos de identificación, de un número personal único y exclusivo, de carácter secuencial. El número personal será el identificador del extranjero, que deberá figurar en todos los documentos que se le expidan o tramiten, así como en las diligencias que se le estampen en su pasaporte o documento análogo”. El NIE de los extranjeros será el NIF de los mismos, como señala el artículo 2.C del Real Decreto 338/1990, por el que se regula la composición y forma de utilización del número de identificación fiscal. Advertimos que es incompleto el reciente Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, Reglamento de Gestión e Inspección Tributaria, cuando no consta en el articulo 18.2 como forma de acreditar el NIF la exhibición del pasaporte y del permiso de conducción, cuando sabemos que figura en dichos documentos, aunque precisamos que en los pasaportes emitidos con posterioridad a la reforma contenida en el Real Decreto 897/2003 no contiene la letra del NIF, si en los anteriores actualmente vigentes.

El citado Real Decreto 1065/2007, nos reitera en el artículo 19 que “para las personas físicas de nacionalidad española, el número de identificación fiscal será el número de su documento nacional de identidad seguido del correspondiente código o carácter de verificación, constituido por una letra mayúscula”; “los españoles que realicen o participen en operaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria y no estén obligados a obtener el documento nacional de identidad por residir en el extranjero o por ser menores de 14 años, deberán obtener un número de identificación fiscal propio. Para ello, podrán solicitar el documento nacional de identidad con carácter voluntario o solicitar de la Administración tributaria la asignación de un número de identificación fiscal”. El artículo 20 añade que “para las personas físicas que carezcan de la nacionalidad española, el número de identificación fiscal será el número de identidad de extranjero que se les asigne o se les facilite de acuerdo con la Ley Orgánica 4/2000 de 211 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España”.

Ya vimos que los extranjeros residentes o estudiantes estantes en España podían obtener el permiso de conducción. Dicha estancia no se equipara a la residencia ni surte sus efectos, por lo que salvo que se acredite la residencia vigente de otro modo, el permiso de conducción sólo acreditaría la identidad, la nacionalidad no consta en dicho documento. No existe precepto semejante al artículo 2.2 del Real Decreto 664/1994, de 23 de abril, sobre el Régimen Jurídico de la Inversiones Exteriores: “las personas físicas de nacionalidad española y las personas jurídicas domiciliadas en España se presumirán residentes en España, salvo prueba en contrario”. La Orden de 7 de febrero de 1997 obliga al titular de la tarjeta de residente a llevarla consigo. El permiso de conducción puede tener una vigencia superior a la de la residencia obtenida.

El artículo 38 del Reglamento de Registro Mercantil, tratando de la constancia de la identidad de las personas físicas extranjeras, exige el número de identificación de extranjeros, el de su pasaporte, el de su tarjeta de residencia o de cualquier otro documento legal de identificación, con declaración de estar vigente. La declaración de vigencia del pasaporte del apoderado no es necesaria hacerla constar, conforme ha declarado la Resolución de 20 de octubre de 2000, siendo el resultado de una manifestación del otorgante que  puede cesar en cualquier momento. Si ponemos en relación el precepto con el artículo 161 del Reglamento Notarial podemos decir que expresar el número del pasaporte y el número de la tarjeta de residencia lo consideramos innecesario, pues basta el del NIE, que a su vez es NIF y consta en el pasaporte y  en la tarjeta, gozando de la definición de número “identificador del extranjero”, característica ausente en el número de la tarjeta. El NIE atañe a la persona y el número de tarjeta al documento, siendo un requisito formal interno no mencionado ni por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre ni en  la Orden de 7 de febrero de 1997 por la que se regula la tarjeta de extranjeros. En relación con el pasaporte nos remitimos a la citada Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 25 de julio de 2006.

El permiso de conducción con el número DNI y letra prueba implícitamente la identidad, la nacionalidad,  la residencia y el NIF. El DNI sólo se expide a favor de españoles, siendo obligatoria su obtención a partir de los catorce años, salvo que se resida en el extranjero.

Por supuesto, la conclusión a la que llegamos sólo es aplicable a los permisos de conducción expedidos conforme al Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio. A los anteriores cuya virtualidad identificadora es muy dudosa, según indicaba Rivas Martínez en el tomo I de su obra “Derecho de Sucesiones, Común y Foral”, tercera edición, 2005, le es aplicable la primera objeción, ya estudiada, de la Circular 1/2003 del Consejo General del Notariado, añadiendo dicho autor que puede cumplir una función identificadora el carnet diplomático español y los documentos expedidos por las autoridades extranjeras para identificar a los españoles residentes en el extranjero, a los que añadimos nosotros los documentos de identidad emitidos por las Organizaciones Internacionales de las que el Estado Español sea miembro. Pensamos que tampoco ha sido propósito del artículo 161 del Reglamento Notarial excluir de los medios supletorios de identificación estos últimos documentos, pues si es aplicable a los extranjeros no residentes en España la admisión de los documentos expedidos en el extranjero que sirvan según la legislación de sus respectivos países para identificar a las personas, también dichos documentos serían admisibles para los españoles no residentes en territorio nacional, siempre que se cumpla con el párrafo final del artículo 161 del Reglamento Notarial, otra cosa significaría una discriminación inadmisible para el Derecho Comunitario: las Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas C-336/94, de 02 de diciembre de 1997, y C-378/97, de 21 de septiembre de 1999 –citadas por A. Mangas Martín y D. J. Liñan Nogueras en “Instituciones y Derecho de la Unión Europea”, quinta edición, 2005, página 599-, han declarado, respectivamente, discriminatorio reconocer valor probatorio diferente a los documentos nacionales y extranjeros o exigir documentos distintos para disfrutar de un derecho. El artículo 23 de la Ley del Notariado no exige que dichos documentos de identificación sean expedidos por las autoridades españolas. En realidad, el supuesto está previsto de forma genérica en el artículo 3.1 del citado Real Decreto 54/2005, de 21 de enero: la identificación puede tener lugar mediante la presentación de documento válido en el país de procedencia, que deberá contener foto y firma para cumplir con lo dispuesto en el párrafo final del artículo 161; esta es una muestra mas de que este artículo no excluye otros medios de identificación.

En concreto, los permisos de conducir expedidos por los Estados miembros de la Unión Europea a favor de ciudadanos españoles residentes en el extranjero, con su ínsita función identificadora, han de ser reconocidos por el Estado español en cumplimento de lo dispuesto en el artículo 2 de la citada Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de diciembre de 2006: “los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente”. Dicho reconocimiento tuvo lugar en el artículo 21 del Real Decreto 772/1997: “los permisos de conducción expedidos por los Estados miembro de la Unión Europea con arreglo a la normativa comunitaria mantendrán su validez en España en las condiciones en que se hubiese expedido en su lugar de origen”, lo que lleva también a admitir que los extranjeros en España puedan ser identificados por sus respectivos permisos de conducción adaptados a la reciente reforma comunitaria. En este caso puede ser de aplicación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas C-215/03, de 17 de febrero de 2005, que efectúa la siguiente declaración: “ El artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios, debe interpretarse en el sentido de que el reconocimiento por un Estado miembro del derecho de estancia de un destinatario de servicios, nacional de otro Estado miembro, no puede estar supeditado a la presentación por dicho nacional de un documento de identidad o un pasaporte válido, si su identidad y su nacionalidad pueden probarse inequívocamente por otros medios.” Obviamente esos medios distintos también pueden servir notarialmente, otra prueba de que el artículo 161 del Reglamento Notarial no puede interpretarse en un sentido restrictivo.

 

§     La acreditación documental de la identidad en los países extranjeros

 

La situación es realmente variopinta. Hay Estados en los que no existe DNI o tarjeta de identidad, es el caso de Dinamarca y Estados Unidos; en otros existe pero su expedición no es obligatoria, es el caso de Francia, Italia o Suecia; es posible incluso que sin ser estrictamente obligatoria su tenencia sea necesaria para ciertos actos o formalidades, era el caso de Portugal hasta hace poco tiempo, o la obligación de identificación se puede cumplir sin acudir al DNI, el caso de Hungría. Por otro lado, la situación dentro de cada país es cambiante en el tiempo, debiéndose estar atento a la modificaciones que puedan producirse, muy influidas por las secuelas del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 al edificio de las Torres Gemelas de New York.

La legislación notarial de los países de la Unión Europea estudiada por Delgado de Miguel, establece fórmulas genéricas al regular el deber notarial de identificar: en Alemania al Notario “si no conoce deberá indicar los medios de identificación”. En Francia los otorgantes “presentarán los documentos justificativos”. La legislación notarial italiana resalta el carácter de juicio de identidad del Notario, que “debe estar seguro de la identidad personal de las partes y puede obtener dicha certeza valorando todos los elementos para formar su conocimiento en el momento del otorgamiento”.

Es notorio que en los Estados Unidos de Norteamérica la identificación de las personas puede tener lugar por el permiso de conducción o la tarjeta de la Seguridad Social. El artículo 202 de la Real ID Act, firmada por el Presidente Bush el 11 de mayo de 2005, que entra en vigor el 1 de enero de 2010, mejora la seguridad de los documentos que contienen los permisos de conducción, estableciendo unos requisitos mínimos para su emisión y reconocimiento federal, en caso contrario no podrán ser aceptados por las Agencias Federales, requiriendo que los Estados unan sus bases de datos con las bases de datos nacionales. Muchos Estados de la Unión así como entidades de diverso signo, se han mostrado contrarios a la nueva legislación, entre otras, la Unión Americana para la Libertades Civiles, la Unión Conservadora Americana, la Conferencia Episcopal Norteamericana de la Iglesia Católica y Amnistía Internacional.

En el mundo anglosajón existe una opinión contraria a los documentos de identidad cuyo objetivo exclusivo sea identificar a las personas, considerándolos como muestras de una sociedad totalitaria, recreando un mundo orweliano; el Estado tiene prohibido acceder a la privacidad, siendo una amenaza el nuevo sistema ideado, con la excusa de la lucha antiterrorista.

En el Reino Unido tras una fuerte controversia se aprobó en el año 2006 la Identity Cards Act, de 30 de marzo de 2006, que crea el Registro Nacional de Identidad y el correspondiente documento que será obligatorio para cualquier persona que obtenga o renueve el pasaporte a partir del 1 de enero de 2010. Al igual que en la mayoría de los países anglosajones se admite como medio de identificación el permiso de conducción o driver licence.

La Cámara de Notarios del Québec informaba en el año 2007 que las pruebas de identidad más utilizadas son el permiso de conducción, la tarjeta de la Seguridad Social y el pasaporte. Alguna entidad bancaria canadiense para conceder préstamos garantizados con hipoteca, exige al deudor una doble identificación: un título de identificación primario junto con otro título de identificación primario o un título primario más otro secundario, el permiso de conducción se considera título de identificación primario.

El permiso de conducción está considerado como un medio de identificación en Suecia, Finlandia, Dinamarca, Hungría y Serbia. En los países escandinavos incluso se admite en determinados casos en lugar del pasaporte para entrar en ellos.

Como ya vimos el permiso de conducción plantea el problema de que si bien acredita la identidad en el modelo comunitario, no acredita la nacionalidad ni la residencia.

En Alemania además del documento de identidad y del pasaporte también se admite como medio de identificación el permiso de conducción o führerschein, que asimismo sirve para votar. Igual ocurre en Suiza, cuyo modelo implantado en el año 2003 es similar al comunitario, rechazándose como medio de acreditación de la identidad los carnets de biblioteca o de estudiante, habiéndose adoptado medidas para controlar la identidad de los titulares del permiso de conducción mediante la Instrucción de 25 de junio de 2004 relativa a la verificación de la identidad antes de la primera entrega de un permiso suizo de conducir. En Austria, cuyo modelo se adaptó al comunitario en el año 2006, la situación es similar.

Por el Decreto del Presidente de la República de Italia, de 28 de diciembre de 2000, número 445, sobre Disposiciones Legislativas en materia de Documentación Administrativa, publicado en la Gaceta Oficial el 20 de febrero de 2001, se dispuso en el artículo 35 que, entre otros documentos administrativos, son equivalentes como documentos de identidad y de reconocimiento la carta de identidad, el pasaporte y la patente di guida o permiso de conducción, que también servía para votar, artículo 48 del Decreto de 16 de mayo de 1960. El artículo 18 del primer Decreto citado dispone que la copia de un documento, que puede sustituir validamente al original, puede ser autorizada por un Notario.

En la página web del Senado francés existe un informe emitido en el año 2003 por el Servicio de Estudios Jurídicos del Senado de Francia que junto con otra documentación más reciente, fundamenta las presentes líneas de derecho comparado. En el año 2005 la Oficina del Senado francés autorizó a la Comisión de Leyes para crear una misión de información sobre la nueva generación de documentos de identidad y el fraude documental, fruto de este trabajo es el Rapport D´Information del Senador Lecerf, autorizando la Comisión su publicación el 29 de junio de 2005.

Una de sus conclusiones es la de que no existe en Francia “ningún texto legislativo o reglamentario que enumere los documentos validos para justificar la identidad. En consecuencia, cada autoridad administrativa es libre de fijar los documentos de identidad que admite dentro de los procedimientos en que son competentes. Del mismo modo los actores privados aprecian libremente los títulos que ellos aceptan para verificar la identidad de una persona. Los documentos susceptibles de ser emitidos no revisten siempre el mismo valor probatorio”. La Carte Nationale D´Identité es el documento oficial, no obligatorio, que tiene por objeto exclusivo certificar la identidad.

El artículo 78.2 del Código de Procedimiento Penal francés autoriza a que en caso de control policial se pueda justificar la identidad por cualquier medio, es decir, según una circular de aplicación de 11 de diciembre de 1995 por un documento oficial que contenga fotografía, es el caso del permiso de conducir o permis de conduir. Igual ocurre en la entrega de cheques conforme dispone el artículo 131-15 del Código Monetario y Financiero.

La legislación electoral, artículos 5 y 60 del Reglamento del Código Electoral y Arrêté del Ministerio del Interior de 16 de octubre de 2006 para las elecciones presidenciales francesas de 2007, admite que se pueda votar, entre otros documentos administrativos, con el permiso de conducción, permitiendo que la C.N.I. y el pasaporte estén caducados.

Se constata que el permiso de conducción es un medio de identificación que sirve incluso para obtener la C.N.I, para probar la identidad en un expediente matrimonial o para registrar un P.A.C.S. o pacto civil de solidaridad ante el Secretario del Tribunal de Instancia.

El Decreto 2000-1277 de 26 de diciembre de 2000, sobre simplificación de actividades administrativas admite que una fotocopia legible de la C.N.I., en vigor, justifica la identidad en los procedimientos administrativos en que ello sea necesario, aunque en caso de duda sobre su validez la Administración pueda exigir la presentación del documento original.

El Rapport constata un fraude masivo en los permisos de conducción, al igual que en otros países, con el fin de canjearlos por el permiso francés, por lo que, al no tener un nivel de seguridad equivalente al Pasaporte o C.N.I., recomienda que no deba ser tenido en cuenta como documento idóneo para justificar la identidad, pidiendo que se garantice su seguridad, pero constata que por este camino va dirigida la reforma comunitaria que ha desembocado en la actual Directiva.

En la práctica notarial francesa la C.N.I. y el pasaporte son los documentos más utilizados para identificar a las personas, usándose también el permiso de conducción.

También en la práctica el permiso de conducción francés sirve para abrir cuentas bancarias, cobrar prestaciones sociales o contratar un arrendamiento.

  

§    La identificación mediante documentos en la legislación comunitaria sobre el Blanqueo de Capitales y su desarrollo estatal

 

El último texto promulgado sobre la materia lo constituye la Directiva 2005/60/CE del Parlamento y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 25 de noviembre de 2005. Conforme dispone su artículo 45, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva, a mas tardar el 15 de diciembre de 2007. Al precisar en su artículo 2 el ámbito de aplicación de la Directiva, lo extiende “ a los notarios y otros profesionales independientes del derecho cuando participen, ya actuando en nombre de su cliente y por cuenta del mismo, en cualquier transacción financiera o inmobiliaria, ya asistiendo en la realización o concepción de las transacciones por cuenta de sus clientes, relativas” a los actos y operaciones que cita, fundamentalmente concernientes a bienes inmuebles, operaciones financieras y societarias.

El artículo 8.1 de la Directiva citada señala que corresponde al Notario y demás obligados la identificación del cliente y la comprobación de su identidad, “sobre la base de documentos, datos e informaciones obtenidas de fuentes fiables e independientes”. Se ha producido un cambio fundamental en comparación con las Directivas anteriores: el artículo 3 de la Directiva 91/308/CEE, de 10 de junio de 1991, mencionaba simplemente la exigencia de identificar a los clientes “mediante un documento acreditativo”; la siguiente Directiva 2001/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2001, al dar una nueva redacción al precepto no añadió nada nuevo. Por el contrario, ahora se amplía cuantitativamente la fuente de identificación y se precisa cualitativamente los requisitos para su admisibilidad.

La redacción actual tiene su origen en la recomendación quinta de las Cuarenta Recomendaciones que en relación con el blanqueo de dinero ha publicado el GAFI, Grupo de Acción Financiera en contra del Blanqueo de Dinero, Grupo intergubernamental fundado en 1989 por el G-7, hoy G-8, formado por los Estados mas industrializados del planeta. Las recomendaciones del GAFI han sido reconocidas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial como uno de los estándares internacionales para combatir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo. La recomendación quinta, en la redacción publicada en castellano por el SEPBLAC en su página web, comprende en el deber de diligencia de las instituciones financieras la obligación de “identificar al cliente y verificar su identidad empleando documentos, datos e información de una fuente independiente y confiable”, redacción que ha pasado casi literalmente al artículo 8.1 de la Directiva 2005/60/CE, antes transcrita. En la recomendación décima del GAFI se expresa que las instituciones financieras “deberían conservar registros de los datos de identificación de sus clientes obtenidos a través del procedimiento de debida diligencia sobre el cliente (por ejemplo, copias o registros de documentos de identidad oficiales tales como pasaportes, cédulas de identidad, permiso de conducción o documentos similares)”.

El precepto comunitario es fundamental para interpretar los Derechos estatales de desarrollo. La primera idea que se obtiene de su lectura es que, como no podría ser menos, no tiene una concepción formal sino realista de la identificación: vale cualquier medio objetivo que pueda proporcionar una certidumbre en la identificación. El Derecho interno se ha de interpretar conforme al contenido del Derecho Comunitario, este principio ha sido reiterado tanto por la jurisprudencia española como por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

En el Derecho español rige el Real Decreto 925/1995, de 9 de junio, ya aludido anteriormente. En esta disposición se cita como medio de identificación para los españoles el DNI y el pasaporte. Ambos documentos tienen como elementos comunes de identificación, según su normativa reguladora, el nombre y apellidos, el número de DNI., la fecha de nacimiento, sexo, fotografía y firma. Todos estos elementos también constan en el permiso de conducción, salvo el sexo que resulta del nombre del titular al estar prohibido legalmente nombres que induzcan a error en cuanto al sexo, siendo un documento que a su vez se expide por la Administración fundamentándose en el DNI., del que el permiso es un desarrollo, por lo que su utilización como medio de identificación no vulnera el Derecho Comunitario expuesto, que permite una interpretación finalista y no formal. Aquí nos remitimos a las consideraciones redactadas con anterioridad. El permiso de conducción es una reiteración de los elementos identificadores contenidos en el DNI La relación entre el Real Decreto 925/1995 y el articulo 161 del Reglamento Notarial, ambos del mismo rango, es de complementariedad: la primera es la norma general, la segunda es la norma especifica, redactada sin animo de exhaustividad.

        A continuación examinamos diversos Derechos estatales europeos, haciendo constar dos precisiones: en primer lugar, en la mayoría de los Estados, a efectos internos de control, ya sea por razón de la prestación de servicios o por motivos fiscales, existe un número de identificación nacional, que, a veces, consta en el documento de identidad; en segundo lugar, en la mayoría de las legislaciones estatales no se precisa de forma concreta cuáles son los documentos de identificación: se define genéricamente en concepto de documento idóneo o se remiten a los documentos aceptables que prueben la identidad en la vida ordinaria, en otros casos, asociaciones bancarias o profesionales o entidades públicas de supervisión, efectúan la correspondiente enumeración. También debemos advertir que ante la posibilidad de que los extranjeros cambien de número de identificación en sus respectivos Estados, que no siempre es fijo, o modifiquen sus apellidos, algunos Notarios consideran adecuado hacer constar, además, para evitar problemas de identificación en el futuro, el lugar, la fecha de nacimiento y el nombre de los padres.

       Para la redacción de las notas que siguen nos basamos, además de las fuentes concretas que citamos, en el trabajo publicado por E. Burnie y E. Fusco en el suplemento de Julio de 2002 de la Revista “International Tax Review”, titulado “Transparency: anti-money laundering and tax evasión initiatives”, en el informe titulado “Anti-Money Laundering Report 2005”, editado por la Federación de la Banca Europea, Bruselas, Abril de 2005, y en el informe titulado “Blanchiments de Chapitaux”, redactado por la Comisión de Asuntos Europeos de la Unión Internacional del Notariado Latino en el año 2006. Para una visión general de tema, nos remitimos al interesante trabajo del Notario Juan Alvarez-Sala Walther, titulado “El blanqueo de capitales y las profesiones jurídicas”, Madrid, 2004, colección Ensayos de Actualidad de la Revista “Escritura Publica”.

        Noruega, que no es país comunitario, promulgó una legislación contra el blanqueo de capitales, fechada en junio de 2003, estudiada en el informe del GAFI sobre Noruega, emitido el 10 de junio de 2005, estableciendo en su artículo 5 la obligación de identificar. La circular 9/2004, de 15 de abril, de la Autoridad Supervisora Financiera Noruega, admite en el artículo 4, entre otros documentos de identificación, el permiso de conducir.

        En Suecia, cuya Ley contra el blanqueo de capitales, promulgada en 1993, fue reformada en el año 2005, el permiso de conducción está generalmente admitido como documento de identidad. En este último año se creó el documento nacional de identidad, pero no es obligatorio.  El parágrafo 8.2 de las Directrices establecidas por la Autoridad Supervisora del Sistema Financiero Sueco en la lucha contra el blanqueo de capitales, FFFS 2005:5, publicado en el informe del GAFI sobre Suecia, de 17 de Febrero de 2006, admite como medio de identificación el permiso de conducir.

        En Finlandia y Letonia, cuya respectiva legislación es del año 1998, también se admite el permiso de conducción como prueba de identidad, a efecto de la legislación sobre el  blanqueo de capitales.

        En Dinamarca la obra “Denmark. Detailed Assesment of Anti-Money Laundering and Combating the Financiacing of Terrorism”, editado en agosto de 2006 por el departamento jurídico del Fondo Monetario Internacional, nos informa que la Ley número 117, de 27 de febrero de 2006, que entró en vigor el 1 de marzo siguiente, conteniendo medidas para la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, regula en su artículo 19 la obligación de identificar al cliente. Las directrices publicadas por la Asociación Bancaria enumera los documentos admisibles, entre ellos, el permiso de conducción y el pasaporte de la OTAN.

En el Reino Unido rigió The Money Laurdering Regulations, de 28 de octubre de 2003, cuyo artículo 4 exigía para prevenir el blanqueo de capitales una satisfactoria evidencia de la identidad. En los comentarios a esta normativa, contenidos en Money Laurdering Guidance, editados en internet por The Law Society en 2004, el capítulo tercero, cita como posible documentos de identificación el permiso de conducción, lo que corrobora la actual práctica bancaria inglesa, admitiéndose la copia notarial de dicho documento. En la actualidad, rige el Statutory Instrument No. 2157 The Money Laundering Regulations 2007,  de 24 de julio de 2007, cuyo artículo 5 reproduce el artículo 8.1 de la Directiva Comunitaria 2005/60/CE, ya estudiado.

En Irlanda la obligación de identificación está contenida en el artículo 32 de la Criminal Justice Act, 1994, bastando el permiso de conducir como indica el estudio Money Laundering Guidance Notes For Stockbrokers, aprobado en febrero de 2004 por el Money Laundering Steering Committee. En el informe publicado por el GAFI sobre Irlanda, de 17 de julio de 2006, consta que la forma habitual de identificación son el pasaporte y el permiso de conducción.

En el Derecho holandés el artículo 3 de la Ley sobre la Identificación para la Prestación de Servicios, de 16 de diciembre de 1993, que obliga en la lucha contra el blanqueo de capitales a identificar a los clientes, se remite en su artículo 3 al artículo 1 de la Ley sobre la Obligación de la Identificación, disposición que admite como medio de identificación el permiso de conducción, lo que comprobaremos al final de este trabajo.

En Bélgica la Ley sobre el Blanqueo de Capitales se promulgó el 11 de enero de 1993, reformándose el 12 de enero de 2004, regulando el deber de identificación, exigiendo el artículo 4 “un documento acreditativo de la identidad”. El 12 de marzo de 2007, el Colegio de Abogados de Lieja recomendó a sus miembros que para identificar a sus clientes, en cumplimiento de la legislación citada, podrían utilizar, entre otros documentos, un permiso de conducir vigente.

En el Gran Ducado de Luxemburgo la Circular 05/211, de 13 de octubre de 2005, de la Comisión de Vigilancia del Sector Financiero, en cumplimiento del artículo 3 de la Ley de 12 de noviembre de 2004, que igualmente exige para la identificación “un documento acreditativo”, dispuso en el apartado 36, “que la identificación de un cliente, persona física, debe hacerse sobre la base de un documento de legitimación oficial que permita atestiguar la identidad de una persona (por ejemplo, pasaporte, carta de identidad o permiso de conducción”. Dichos documentos deben contener foto y firma para comprobar su concordancia.

En Francia el Decreto número 2006/736, de 26 de junio de 2006, modifica el artículo 563 del Reglamento del Código Monetario y Financiero, disponiendo que la verificación de la identidad de una persona física en la prevención del blanqueo de capitales tendrá lugar mediante la presentación de un documento oficial vigente que contenga fotografía, es el caso de ser un permiso de conducción.

Un notario de Grasse, localidad del departamento de los Alpes-Marítimos, en el Midi, fue condenado por no declarar un supuesto de blanqueo de capitales. A ello hace referencia el Rapport D’Informatión sobre el blanqueo de capitales en Francia, contenido en el número 2311 del Boletín de la Asamblea Nacional Francesa, de 11 de Abril de 2002, con inquietantes consideraciones sobre la corrupción en el sudeste francés. En el supuesto de hecho de la Sentencia de la Cour de Cassatión, Sala de lo Criminal, de 7 de diciembre de 1995, el Notario, conocedor de la verdadera identidad del comprador de un apartamento, un traficante internacional de drogas, autorizó la escritura en la que figuraba como compradora aparente la pareja de hecho del dicho traficante, aconsejándole el Notario la forma de pagar el precio, para presentar la operación como transparente, cuando provenían los fondos del trafico ilícito de drogas, incumpliendo la obligación contenida en el articulo 2 de la Ley de 12 de julio de 1990.

Suiza, aunque no forma parte la Unión Europea, también ha promulgado una legislación de interés. Le Ley Federal relativa a la lucha contra el Blanqueo de Capitales, de 10 de octubre de 1997, evita en lo posible una vigilancia directa de la autoridad de control, favoreciendo la autorregulación sobre base de organizaciones de autorregulación, las llamadas OAR. Las organizaciones profesionales y los intermediarios financieros son libres de instituir las OAR encargadas de vigilar el cumplimiento de las obligaciones legales de sus miembros. Los Estatutos y el Reglamento de las OAR son aprobados por la autoridad de control.

El artículo 3 de la citada Ley Federal suiza establece la obligación de verificar la identidad mediante un documento justificativo, disponiendo el artículo 14 que los abogados y notarios, cuando actúen en calidad de intermediarios, deben afiliarse a un organismo de autorregulación. El permiso de conducción está generalmente admitido como medio de identificación.

El apartado 9 del artículo 3 de la Convención de 2 de diciembre de 2002 relativo a la obligación de diligencia de los bancos suizos, CDB-2003, que entró en vigor el 1 de julio de 2003, dispuso que la verificación de la identidad puede tener lugar mediante un documento de legitimación que lleve fotografía, entre otros, el permiso de conducir.

El Reglamento de los Intermediarios Financieros afiliados a la OAR PolyReg, de 10 de noviembre de 2004, que entró en vigor el 1 de enero de 2005, dispuso en el parágrafo 9 que “ la identidad de una persona física se establece de la manera siguiente: por un examen del documento expedido por una autoridad suiza y provisto de fotografía (por ejemplo, pasaporte, tarjeta de identidad o permiso de conducir)......... el documento de identificación debe estar vigente en el momento de la presentación”.

Añade el parágrafo 10 que si no se dispone de ningún documento de identidad en el sentido del presente Reglamento, la identidad puede, a título excepcional, ser verificada en base a otros documentos de prueba.

El Reglamento del Organismo de Autorregulación de la Federación Suiza de Abogados y de la Federación Suiza de Notarios (OAR FSA / FSN), de 24 de octubre de 2005, dispone en su artículo 25 que la identidad se puede verificar mediante un permiso de conducción suizo vigente, permitiendo que se presente en lugar del original una copia certificada, que, con arreglo al artículo 28, puede ser autorizada, entre otras personas, por un notario. El artículo 29 especifica que si el contratante no dispone de ningún documento de identidad en el sentido del presente Reglamento, dicha identidad puede, a título excepcional, ser verificada mediante la prueba de otros documentos, entre los que cita, a título de ejemplo, los certificados expedidos por la Administración. Llama la atención por su novedad, que en el artículo 67 de los Estatutos de ésta OAR, fechados en Berna el 4 de octubre de 2006, dispone: “El masculino utilizado en estos estatutos comprende el femenino”, disposición que hemos encontrado en otras normas suizas.

La última normativa suiza que conocemos sobre la cuestión estudiada es la Ordenanza Federal sobre los casinos suizos de 12 de junio de 2007, cuyo artículo 5, concerniente a la obligación de diligencia de dichos casinos en la lucha contra el blanqueo de capitales, admite el permiso de conducción como medio para verificar la identidad de los visitantes.

En la República Federal de Alemania, la Ley sobre el Blanqueo de Capitales de 25 de octubre de 1993, GWG, expresamente solo menciona en el parágrafo 1.5 como medios de identificación la tarjeta de identidad y el pasaporte, en los que consten la nacionalidad y la dirección, lo que no concurre en el permiso de conducción, por lo que la Circular Nº 13/1997, de 10 de abril de 1997, de la Cámara Federal de Notarios, Bundesnotarkammer, aunque consideró al permiso de conducción como título de legitimación, prueba de identidad, declaró que no era medio de identificación a efectos de la legislación sobre blanqueo de capitales, al no estar mencionado en dicho parágrafo 1.5. No obstante, la Circular nº 48/2003, de 19 de noviembre de 2003, de la Cámara Federal de Notarios, redactada con la colaboración de los Ministerios Federales competentes y de la Oficina Federal de la Policía Judicial, interpretando la legislación citada en conexión con la legislación notarial, recomendó en el apartado VII, que en aquellos casos en que se presente como medio de identificación un permiso de conducción o una tarjeta de identidad recién caducada, el notario debe distinguir si ello obedece o no a que el cliente rehúse ser identificado, y si juzga que no existe, conforme a las circunstancias del caso, negativa a identificarse, porque en ese momento no están disponibles los documentos idóneos, puede proceder a la autorización de la escritura a expensas de la futura presentación.

En un texto dirigido al Ministerio Federal de Finanzas, fechado en Berlín el 11 de Agosto de 2004 y publicado en Schreiber Deustscher Notarverein, V.11, Agosto 2004, el Presidente de la Unión Alemania de Notarios Doctor Stefan Zimmermann, Notario de Colonia, escribía: “ muchos negocios notariales no se pueden llevar a cabo, ya que los interesados (muchas veces sin saberlo), no están en posesión de documentos   válidos. Deberían valer los documentos de identificación y otros documentos oficiales, como el permiso de conducción, ya que también éstos son relieable independent source documents” ; la frase final, redactada en inglés en el texto escrito en alemán, que reproducimos, se puede traducir como “documentos fiables de fuentes independientes”, lo que literalmente coincide con la recomendación quinta del GAFI, que ha pasado a la Directiva 2005/60/CE. Es lógico esperar una reforma del Derecho Federal alemán. Como curiosidad indicaremos que en los documentos de identidad alemanes se hace constar el grado universitario de Doctor que pueda tener su titular, parágrafo 1.2 de PersAauswg y parágrafo 4.1 de Passg; a su vez, en los documentos de identidad suizos el artículo 3.4 de lla Ley Federal sobre los documentos de identidad de los residentes suizos, de 22 de junio de 2002, permite que figure también el nombre  artístico o el nombre recibido en una orden religiosa, distinto del secular. En España, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1998, declaró que no se vulneraba ningún precepto del ordenamiento jurídico español por haber omitido el Real Decreto 1245/1985, de 17 de julio, la posibilidad de incluir el título nobiliario en el DNI derogando la disposición anterior que lo permitía.

En Austria los documentos de identificación conforme al parágrafo 40 de la Ley sobre bancos, Bankwesengesetz, BWG, 1993, son aquellos emitidos por una oficina estatal en los que conste el nombre, fecha de nacimiento y firma de dicha persona, así como los datos de la oficina que los ha emitido, comprendiéndose en este concepto la tarjeta de identidad, el pasaporte y el permiso de conducción, expresándolo así la doctrina y la banca austriaca.

En Hungría el informe titulado “Hungary Detailed Assesment of Standars and Codes-Anti Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism”, editado en junio de 2005 por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, nos dice que la Ley XV de 2003 para la prevención y lucha contra el blanqueo de capitales regula su articulo 5 la obligación de identificar, aceptándose el permiso de conducir como medio de probar la identidad.

En Italia el Decreto del Ministerio de Economía y Finanzas, de 3 de Febrero de 2006, que aprueba el Reglamento que regula, entre otras materias, el deber de identificación en materia de Blanqueo de Capitales, determina en su artículo 4 que se consideran pruebas para la identificación los documentos de identidad y reconocimiento del artículo 1 y 35 del citado Decreto de la Presidencia de la República de Italia de 28 de diciembre de 2000, número 445, entre ellos, el permiso de conducción.

Para Grecia contamos con el informe del GAFI, fechado el 29 de junio de 2007. La Ley griega represora del blanqueo de capitales, reformada en el año 2005, Ley 3424/2005, establece en su artículo 4 la obligación de identificar, señalando como documentos de identificación la tarjeta de identidad, el pasaporte y cualquier otro documento oficial de identificación que acredite la dirección y ocupación, entre otros extremos, comprendiéndose aquí los documentos de identidad de los militares y de determinados funcionarios, no reuniendo el permiso de conducción los requisitos exigidos. Significativamente la regla 23/404, de 22 de noviembre de 2006, que entró en vigor el 1 de marzo de 2007, dispone que la identificación tendrá lugar “sobre la base de documentos, datos e informaciones obtenidas de fuentes fiables e independientes”, reiterando el artículo 8.1 de la última Directiva Comunitaria.

En la República de Portugal, el artículo 3 de la Ley Nº 11/2004, de 27 de marzo, del Blanqueo de Capitales, establece el deber de exigir la identificación de los clientes, mediante la presentación de un documento de comprobación válido con fotografía, en el que conste nombre, naturaleza y fecha de nacimiento. Este deber alcanza, conforme dispone el artículo 27, a los notarios y registradores.

El permiso de conducción puede ser un documento de comprobación. El vigente Derecho–Ley Nº 15/93, de 23 de enero, en su artículo 16, llama al permiso de conducción “elemento seguro de identificación,” admitiéndose en esta Ley este documento en sustitución de la tarjeta de identidad.

La Instrucción nº 26/2005 del Banco de Portugal, que tiene por asunto el blanqueo de capitales, se remite en cuanto al cumplimiento del deber de identificación al Aviso nº 11/2005 del Banco de Portugal, cuyo artículo 10.1, en cuanto a los residentes en Portugal considera elementos de identificación la tarjeta de identidad o documento que lo sustituya en los términos de la Ley portuguesa, el pasaporte y la autorización de residencia; los no residentes acreditarán su identidad por su respectiva tarjeta o documento equivalente.

En el Parecer –PGRP000027999- del Consejo Consultivo de la Procuraduría General de la República -Ministerio Público-, de 12 de marzo de 2007, en la nota 10 se dice literalmente que “el permiso de conducción, tiene también valor identificativo jurídicamente reconocido –como veremos al final de este trabajo, la legislación notarial portuguesa así lo reconoce – y socialmente aceptado.”

La Ley 7/2007, de 5 de febrero, ha creado un nuevo documento de identificación, la cartao de cidadao que agrega y sustituye las tarjetas de contribuyente, de usuario del Servicio Nacional de Salud, de beneficiario de la Seguridad Social y de elector, subsistiendo transitoriamente la tarjeta de identidad o bilhete de identidade. El documento es obligatorio para todos los portugueses a partir de los seis años de edad, constituyendo título bastante para probar la identidad de su titular ante cualquier autoridad o entidad pública o privada. Consecuencia de lo anterior es que los menores siempre que sepan firmar deberán hacerlo, digitalizándose su firma en el documento; en el Derecho Suizo conforme al artículo 14.4 de la Ordenanza de los Documentos de Identidad de los Residentes Suizos, de 20 de septiembre de 2002, los menores a partir de los siete años deben firmar el documento. En la práctica administrativa española, que conocemos, los menores hacia los siete años, mas o menos, firman personalmente el pasaporte y el Documento Nacional de Identidad; así alguna Oficina Consular, como la de la Embajada de España en Berlín, especifica en las instrucciones para la solicitud del pasaporte “que si el menor ha cumplido los ocho años y por tanto se supone que sabe escribir y puede firmar, deberá comparecer el mismo a la firma del pasaporte”. Es una práctica fundada en el artículo 162.1 del Código Civil: al menor se le reconoce capacidad a partir de los siete años para firmar un documento publico administrativo ante el funcionario correspondiente.

La conclusión que se obtiene de lo expuesto en este apartado es que el permiso de conducción es título idóneo de identificación en la generalidad de los Estados mas representativos de la Unión Europea a los efectos de la legislación represora del blanqueo de capitales, y, por lo tanto, es utilizable en España, a tenor del artículo 3.2 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio, cuando se trate de no residentes, cuyo Estado de origen admita como medio de identificación el permiso de conducción.

  

   §      Consideraciones conclusivas.

 

Por último, a favor de la tesis que propugnamos, utilizamos el argumento de la reducción al absurdo. El artículo 161 permite que los extranjeros no residentes acrediten su nacionalidad e identidad mediante cualquier otro documento oficial expedido por la autoridad competente de su país que sirva a efectos de identificación. Además de lo expuesto hay dos países de la Unión Europea cuya legislación notarial admite expresa y literalmente el permiso de conducción como medio de identificación, habiendo adaptado su legislación interna al modelo uniforme de la Unión Europea, igual que España: en primer lugar, es el caso de Holanda cuya Ley vigente desde 1998, admite para determinar la identidad de las personas que comparezcan por primera vez ante un Notario un carnet de conducir en vigor, página 813 del “Código de la Unión Notarial Europea”, tomo I, Madrid, 2003, J.F. Delgado de Miguel; la redacción actual del artículo 1.4 de la Ley Holandesa sobre la Obligación de la Identificación de 9 de diciembre de 1993 –Wit op de Identificatieplicht (WID)-, admite que se pueda acreditar la identidad por el permiso de conducir vigente expedido por cualquier país de la Unión Europea, informando el Ministerio de Justicia Holandés en su página web que el permiso de conducción es válido para acreditar la identidad ante la policía y fuerzas de seguridad, para operaciones financieras, para otorgar escrituras públicas, para relaciones laborales e incluso para asistir a partidos de fútbol.

En segundo lugar, en el Derecho portugués el Código del Notariado, promulgado por el Decreto-Ley Nº 207/95, de 14 de agosto, dispone en su artículo 48 que la verificación o comprobación de la identidad de los otorgantes puede ser hecha por la exhibición del documento de identidad, de documento equivalente, pasaporte o mediante permiso de conducción que haya sido expedido por la autoridad competente de cualquiera de los países de la Unión Europea. Por Decreto-Ley Nº 45/2005, de 23 de febrero, de la República de Portugal, se adaptó el modelo de permiso de conducción o carta de conduçao a las Directivas Comunitarias que imponen un modelo uniforme. Por lo tanto, si un español puede otorgar en Portugal una escritura pública identificándose por su permiso de conducción, expedido en España, y un portugués conforme al artículo 161 del Reglamento Notarial español puede otorgar en España una escritura pública, identificándose por su permiso de conducción expedido en Portugal y de características formales semejantes al español, al no ser ello contrario al orden público interno o internacional, artículo 12.3 del Código Civil, de la misma forma se debe admitir que un español sea identificado en España por un permiso de conducción: la coherencia interna del sistema lo impone. Si el permiso de conducción es una derivación del documento nacional de identidad, conteniendo sus elementos estructurales – foto, firma y número -, sus efectos deben ser los mismos.

 

 

             JOAQUÍN ZEJALBO MARTÍN, Notario con residencia en Lucena (Córdoba).

 

   

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