REFLEXIONES SOBRE EL ARTÍCULO 18.2 DE LA LEY DEL CATASTRO. Fernando Gomá, Notario de Cebreros (Ávila)

Parto de la base, para mi exposición, de que la técnicamente penosa redacción del artículo hace que parezca que se están creando nuevas y originales actuaciones y expedientes para los notarios y registradores, cuando lo que ocurre es que el legislador no hace bien su trabajo y regula de forma grosera, especialmente la actuación notarial. Es necesario por tanto interpretar este artículo de manera coordinada con las legislaciones notarial y registral y las instituciones que éstas regulan, que la ley de catastro no ha querido modificar, porque además una ley especial como ésta no sería el cauce adecuado para ello.

- El procedimiento notarial de subsanación de discrepancias no es de aplicación por el momento y no lo será, como mínimo, hasta pasado un año desde la entrada en vigor de la Ley de Economía Sostenible (5 de marzo de 2012).

- El procedimiento notarial previsto en la ley en realidad solamente puede ser un acta de notoriedad. Es un expediente de jurisdicción voluntaria, con una tramitación y una declaración final, que para los notarios tiene siempre la forma de esta acta, cuya tramitación será obligatoria para el notario si le es solicitada, pero voluntaria para el interesado, por la misma razón.

- Por ser un acta de notoriedad, quienes pueden instarla son únicamente aquellos que tengan interés legítimo, básicamente los titulares registrales o catastrales, o quienes traigan causa bastante de ellos a juicio del notario. Queda resuelto con ello la cuestión acerca de si otras personas que otorguen documentos sobre esa finca (cancelaciones, etc.) pueden y deben hacer la declaración que inicia el procedimiento: no pueden hacerlo porque carecen de interés legítimo y de la posibilidad de iniciar el acta.

- El inicio o no del acta no tiene relevancia registral. El documento del que el acta trae causa se inscribirá o no por lo que él mismo diga, independientemente de las consecuencias registrales futuras que pudiera tener la modificación efectiva de la parcela en el catastro, de acuerdo con las normas hipotecarias generales.

- Se refiere solamente a parcelas, entendidas como suelo en general, no a edificaciones, estén o no en propiedad horizontal o vuelo en general, y, aunque es aplicable a fincas inmatriculadas y no inmatriculadas, da la impresión de que su objetivo principal son las fincas no inmatriculadas.

- Por medio de este procedimiento se puede subsanar las discrepancias en cabida y linderos, pero nunca respecto de edificaciones.

1) Como tal, y se interprete como se interprete su contenido, el procedimiento no sería de aplicación por el momento.

a) Ello es en primer lugar porque falta la Orden de presidencia que lo desarrolle en cuanto a procedimientos a seguir: esta Orden la menciona la nueva Disp. Adicional segunda de la Ley de Catastro, introducida por la Ley de Economía Sostenible, y que se refiere precisamente a cómo han de cumplir los notarios sus obligaciones. Estimo que el 18.2 precisa de ese desarrollo (de hecho es bastante oscuro), en especial en lo que se refiere al sistema de comunicación con el catastro. Dice esta disposición:

Colaboración de notarios y registradores: mediante Orden del Ministro de Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros de Economía y Hacienda y de Justicia se desarrollarán los aspectos procedimentales que sean precisos para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en esta Ley, siempre que no se hayan previsto en ésta de modo específico otros desarrollos normativos.

b) En segundo lugar, yo creo que el procedimiento previsto en él está netamente sujeto a la demora de un año prevista en la Disp. Transitoria 8ª de la misma ley de catastro, también introducida por la LES y denominada Utilización de medios electrónicos:

"La vigencia de los plazos previstos en los artículos 18.2, 36.3, 46.2, 47.2 y 48.5 de esta Ley se producirá transcurrido un año desde la entrada en vigor de la Ley de Economía Sostenible. Entre tanto, serán de aplicación los plazos establecidos en dichos artículos conforme a la redacción vigente a la entrada en vigor de dicha Ley".

- Porque la regulación del 18.2 es completamente nueva, no hay "plazos anteriores" a los que remitirse, de modo que puede entenderse que hay que esperar el año para que entre en vigor.

- Y porque además es lógico: el procedimiento del 18.2 tiene dos fases, una notarial y otra de comunicaciones telemáticas al catastro, bien para indicarle que el procedimiento ha concluido con éxito (párrafo letra c), o que el interesado no ha querido utilizar ese procedimiento, o que éste ha terminado desfavorablemente, para que el catastro inicie su propio procedimiento (letra d). Todas estas acciones, que son fundamentales para el sistema previsto, son técnicamente imposibles ahora mismo, y de ahí que haya que esperar a que se pongan los medios, en caso contrario quedaría cojo el procedimiento.

2) Es un procedimiento aplicable solamente a parcelas, no al resto de bienes inmuebles (es decir, a suelo), y utilizable para rectificar superficie y linderos.

Dice el inicio del 18.2: Con ocasión de la autorización de un hecho, acto o negocio en un documento público podrán subsanarse las discrepancias relativas a la configuración o superficie de la parcela, de conformidad con el siguiente procedimiento

Que solamente se refiere a parcelas lo deduzco de que el propio artículo 18.2, como hemos visto, habla expresamente de parcela, expresión que no interpreto extensivamente porque en otras partes de la misma ley (el art. 6.1 define la parcela, y el 6.2 se refiere a otros bienes inmuebles, que son los elementos de la propiedad horizontal, entre otros). Asimismo, el 18.1 emplea la expresión bienes inmuebles, precisamente porque por el procedimiento de este párrafo 1º pueden subsanarse discrepancias respecto de toda clase de inmuebles.

Y que lo rectificable solamente es la superficie o los linderos lo deduzco de la propia expresión de la norma, y de que al final del propio 18.2 se prevé que por medio de Resolución de la DG de Catastro, se puedan determinar otros elementos de la descripción del bien inmueble por medio de este procedimiento, lo que indica que no se está pensando que por el momento se puedan rectificar todos los datos catastrales de la finca, sino solamente los que se permite de manera expresa.

En ningún caso, por tanto, podría modificarse la descripción catastral de edificaciones de ninguna clase.

3) El procedimiento se desarrolla exclusivamente entre notario y Catastro, y el inicio del mismo o falta de ello no es defecto registral

El procedimiento funciona exclusivamente entre notario y catastro, no se menciona al registro en los puntos a) a d), y la misma exposición de motivos de la Ley de economía sostenible se menciona la posibilidad de mejorar, tras la intervención notarial, la conciliación entre la base de datos catastral y la realidad física inmobiliaria, es decir, no habla del registro. El registro interviene después, una vez finalizado completamente el procedimiento, para reflejar la nueva descripción según catastro o a rechazarla, si no hay identidad, en cuyo caso se abre un segundo procedimiento.

En mi opinión, el supuesto básico que contempla el legislador es el de una parcela no inscrita, cuyos linderos y/o superficie se actualizan a través de la intervención notarial. El artículo 18.2 tiene expresiones que parecen abonar que el legislador está pensando más que nada en fincas no inmatriculadas, y que serían innecesarias si quisiera abarcar todo tipo de fincas: así en el punto b) indica lo que hay que hacer si existiera título previo que deba ser rectificado. Este caso es inexistente en fincas inscritas, siempre hay título, pero en las no inscritas puede ocurrir que no haya previo título, por eso se ocupa de regular qué hacer cuando sí existe ese título. Y el hecho de que el procedimiento no incluya al registro como sería lógico parece ir también en esa línea.

Refuerza también esa idea el hecho de que el notario podría activar el procedimiento con ocasión de la autorización de un hecho, acto o negocio jurídico en un documento público. Prescindiendo de la basta redacción de esta frase, el notario no autoriza hechos, autoriza documentos públicos- se observa que en teoría se podría proceder a rectificar tras una simple acta de manifestaciones referida a una finca, o en un poder sobre ella, lo que de nuevo tiene más lógica si se habla de fincas no inscritas, puesto que si con un acta o un poder podría rectificar la descripción catastral de fincas inscritas, como estos documentos no accederían al registro, en vez de coordinar, se estarían descoordinando catastro y registro.

Ciertamente que parece aplicable también a parcelas inscritas, al decir La descripción de la configuración y superficie del inmueble conforme a la certificación catastral descriptiva y gráfica actualizada a la que se hace referencia en los párrafos b) y c) se incorporará en los asientos de las fincas ya inscritas (expresión ésta última que refuerza la idea de que todo el procedimiento se desarrolla antes y fuera del registro). Que se inicie o no el procedimiento de subsanación es por tanto algo indiferente desde el punto de vista registral, dado que la labor que se asigna a los registradores es incorporar o no la nueva descripción resultante del procedimiento, o activar un segundo procedimiento.

4) El procedimiento notarial de subsanación es, y sólo puede ser, un acta de notoriedad por ser la forma en la que el notario desarrolla los expedientes de jurisdicción voluntaria

Distinguiendo entre los diversos supuestos, y coordinando la ley del catastro con la regulación notarial y registral y la lógica en general, que nunca debemos perder de vista, podríamos decir lo siguiente:

El procedimiento de subsanación solamente puede ser un acta de notoriedad.-

El nuevo art 18.2 describe imprecisamente la manera que la que el notario ha de considerar suficientemente acreditada la discrepancia entre la realidad y la certificación catastral descriptiva y gráfica (en adelante CDG): Si los otorgantes le manifestaran la existencia de una discrepancia entre la realidad física y la certificación catastral, el notario solicitará su acreditación por cualquier medio de prueba admitido en derecho. Cuando el notario entienda suficientemente acreditada la existencia de la discrepancia y una vez obtenido el consentimiento, requerido expresamente, de los titulares que resulten de lo dispuesto en el artículo 9.5 que, en su condición de colindantes, pudieran resultar afectados por la rectificación.

Para esta ley, el notario sería una especie de empleado externo del catastro, que incoaría expedientes de la misma manera que los que están en plantilla.

Sin embargo, el notario ni es un empleado del catastro, ni incoa procedimientos o expedientes en general sin precisar su forma, sino que autoriza escrituras y actas, y sobre todo, no es quién para dictar una a modo de resolución administrativa en la que por sí mismo rectifique discrepancias y altere derechos admitiendo cualquier medio de prueba. No tiene atribuida esa potestad ni esta función ni en la ley ni en el reglamento notarial, y la ley del Catastro no sería además vehículo adecuado para atribuirla por primera vez. La única manera de cohonestar lo que pide la ley con la reglamentación notarial es entender que en caso de que se manifieste una discrepancia, el notario pueda iniciar un acta de notoriedad, en la cual, aparte de las diligencias que quiera practicar, se encuentra obligatoriamente la notificación a los colindantes -que además habrán de prestar su consentimiento expreso- y las notificaciones telemáticas previstas en los párrafos c) y d).

El hecho de que sea un acta de notoriedad aclara además muchas dudas que se han planteado en torno al procedimiento:

- Solamente puede instarla quien tenga interés legítimo, es decir, como hemos dicho antes, sobre todo el titular catastral, y no cualquiera que venga a otorgar un documento sobre la finca, como una cancelación de hipoteca. La declaración de concordancia entre la CDG y la realidad física supone de hecho el inicio de un expediente, y por tanto solamente pueden efectuarla con estos efectos los que el 18.1 denomina los interesados, es decir, esencialmente los titulares catastrales, y los traigan causa, que son los que tienen legitimación. El resto, aunque sean otorgantes de un documento público, no tienen esa facultad.

- Para el notario, iniciar esta acta es tan obligatorio como lo es iniciar cualquier otra acta de notoriedad, siempre que se aprecie ese interés legítimo, pero en ningún caso lo es para el interesado.

- Como diré después, solamente debería poder tramitar esta acta el notario competente para actuar en el lugar de situación de las fincas.

- Siendo este tipo de acta, queda claro que el inicio o no de su tramitación es indiferente a efectos de la calificación registral del documento notarial del que trae causa.

- Y es un documento claramente sujeto a arancel, se efectúa un trabajo y se asume una responsabilidad.

En principio se trataría de un acta tramitada conforme a las reglas generales del art. 209 del reglamento notarial, incluyendo siempre los trámites específicos de notificación a colindantes y catastro, y de consentimiento expreso, que indica el art 18.2.

No obstante, si se trata de fincas inscritas, parece que la adecuada, en su caso, sería el acta mixta de presencia y notoriedad del art. 53.10 de ley 13 de 30 diciembre 1996 para la modificación de la superficie y rectificación de linderos de fincas inscritas, prevista para la modificación de la superficie, lo que incluye tanto excesos como defectos de cabida, y la rectificación de linderos fijos o de tal naturaleza que hagan dudar de la identidad de la finca.

Con esta redacción tan deficiente (una vez más) lo que se quiere decir es que se necesita este acta cuando se pretende cambiar un lindero que es fijo, o que no siendo fijo tiene unas características tan relevantes que su cambio podría hacer dudar de la identidad de la finca (en definitiva, lo que se trata de evitar es que por la vía del cambio de linderos se estuviera de hecho sacando una finca del Registro y metiendo otra diferente). El legislador de 1996 lo considera un tema de suficiente importancia como para adoptar precauciones y exigir esta acta para alterar este tipo de linderos peligrosos.

Esta acta del art. 53.10 está pensada precisamente para coordinar registro y catastro, por lo que es el instrumento jurídico preciso cuando se trata de fincas inscritas. Lo que no sería coherente es que se regulara de manera tan precisa este acta para evitar discrepancias y desconexiones entra aquéllas y que luego se pudiera cambiar los datos por la puerta de atrás, con un procedimiento diferente.

En el caso del acta del art, 53.10, ha de ser alguno hábil para actuar en el lugar en el que radiquen la fincas, y esa ha de ser la regla también en todos los demás casos. No resultaría aceptable a mi juicio que si un notario de Bilbao autoriza un documento sobre una parcela de Huelva, por ejemplo, pudiera él mismo autorizar el acta de notoriedad, ha de ser el que tenga la posibilidad de acudir físicamente, si fuera necesario (y puede serlo muchas veces) a la propia finca.

El acta de notoriedad es un procedimiento de subsanación de discrepancias, pero no el único ni el principal

El art. 18 en su conjunto tiene como objetivo general depurar los datos catastrales, a través de los procedimientos de los párrafos 1 y 2. Si el interesado no quiere utilizar el procedimiento notarial por las razones que sean (tiempo, coste, falta de interés), el notario comunicará la discrepancia por medios telemáticos al catastro para que inicie el procedimiento del párrafo 1º. Así lo indica la letra d) del 18.2.

Por tanto, la notarial es una forma más, complementaria de la principal que es la del párrafo 1º, de subsanar. Por eso puede interpretarse su ámbito, como hago yo, de manera estricta o limitada, sin perjuicio para nadie y sin bloquear el tráfico jurídico, dado que siempre puede acudirse al procedimiento principal.

En todo caso, el procedimiento, tal y como está regulado, puede tener una utilización muy reducida, puesto que se necesita el consentimiento de los colindantes.-

De hecho, es más exigente que la propia acta del art. 53.10, que no exige este consentimiento expreso. Si se trata de rectificar cabida, además, hay que entender que todos los colindantes son o pueden ser afectados, por lo que todos deberán consentir.

El domicilio para notificaciones podría ser el de la propia finca colindante, o el que figure como domicilio en Catastro. El notario debería asimismo establecer un plazo razonable para contestar, que permita al colindante decidir, y que no paralice el acta indefinidamente.

Artículo 18. Procedimientos de subsanación de discrepancias y de rectificación.

1. El procedimiento de subsanación de discrepancias se iniciará por acuerdo del órgano competente, ya sea por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, cuando la Administración tenga conocimiento, por cualquier medio, de la falta de concordancia entre la descripción catastral de los bienes inmuebles y la realidad inmobiliaria y su origen no se deba al incumplimiento de la obligación de declarar o comunicar a que se refieren los artículos 13 y 14. La iniciación del procedimiento se comunicará a los interesados, concediéndoles un plazo de 15 días para que formulen las alegaciones que estimen convenientes.

La resolución que se dicte tendrá efectividad desde el día siguiente a la fecha en que se acuerde y se notificará a los interesados de conformidad con lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. El plazo máximo en que debe notificarse la resolución expresa será de seis meses desde la notificación del acuerdo de iniciación a los interesados. El vencimiento del plazo máximo de resolución determinará la caducidad del expediente y el archivo de todas las actuaciones.

No obstante, en aquellos supuestos en que no existan terceros afectados por el procedimiento, éste podrá iniciarse directamente con la notificación de la propuesta de resolución. En este caso, el expediente se pondrá de manifiesto para la presentación de alegaciones durante un plazo de 15 días. Cuando, transcurrido este plazo, los interesados no hayan formulado alegaciones, la propuesta de resolución se convertirá en definitiva y se procederá al cierre y archivo del expediente. La efectividad de esta resolución se producirá desde el día siguiente al de finalización del mencionado plazo.

2. Con ocasión de la autorización de un hecho, acto o negocio en un documento público podrán subsanarse las discrepancias relativas a la configuración o superficie de la parcela, de conformidad con el siguiente procedimiento:

a. El notario ante el que se formalicen los correspondientes hechos, actos o negocios jurídicos solicitará de los otorgantes que le manifiesten si la descripción que contiene la certificación catastral a que se refiere el artículo 3.2 se corresponde con la realidad física del inmueble en el momento del otorgamiento del documento público.

b. Si los otorgantes le manifestaran la identidad entre la realidad física y la certificación catastral, el notario describirá el inmueble en el documento público de acuerdo con dicha certificación y hará constar en el mismo la manifestación de conformidad de los otorgantes.

Cuando exista un título previo que deba ser rectificado, los nuevos datos se consignarán con los que ya aparecieran en aquél. En los documentos posteriores sólo será preciso consignar la descripción actualizada.

c. Si los otorgantes le manifestaran la existencia de una discrepancia entre la realidad física y la certificación catastral, el notario solicitará su acreditación por cualquier medio de prueba admitido en derecho. Cuando el notario entienda suficientemente acreditada la existencia de la discrepancia y una vez obtenido el consentimiento, requerido expresamente, de los titulares que resulten de lo dispuesto en el artículo 9.5 que, en su condición de colindantes, pudieran resultar afectados por la rectificación, incorporará la nueva descripción del bien inmueble en el mismo documento público o en otro posterior autorizado al efecto, en la forma establecida en el párrafo anterior.

El notario informará a la Dirección General del Catastro sobre la rectificación realizada, por medios telemáticos, en el plazo máximo de cinco días desde la formalización del documento público. Una vez validada técnicamente por la citada Dirección General la rectificación declarada, se incorporará la correspondiente alteración en el Catastro. En los supuestos en que se aporte el plano, representado sobre la cartografía catastral, la alteración se realizará en el plazo de cinco días desde su conocimiento por el Catastro, de modo que el notario pueda incorporar en el documento público la certificación catastral descriptiva y gráfica de los inmuebles afectados que refleje su nueva descripción.

d. En los supuestos en que no se obtenga el consentimiento para la subsanación de la discrepancia o cuando ésta no resultara debidamente acreditada, el notario dejará constancia de ella en el documento público y, por medios telemáticos, informará de su existencia a la Dirección General del Catastro para que, en su caso, ésta incoe el procedimiento oportuno.

La descripción de la configuración y superficie del inmueble conforme a la certificación catastral descriptiva y gráfica actualizada a la que se hace referencia en los párrafos b) y c) se incorporará en los asientos de las fincas ya inscritas en el Registro de la Propiedad, sin perjuicio de las funciones que correspondan al registrador en el ejercicio de sus competencias.

Cuando exista identidad, en los términos que establece el artículo 45, con la correspondiente finca registral inscrita, en los asientos posteriores se tomará como base la nueva descripción física y gráfica.

En los supuestos en que no exista dicha identidad, el registrador de la propiedad, por medios telemáticos, pondrá esta circunstancia en conocimiento de la Dirección General de Catastro que, tras analizar la motivación expuesta, emitirá informe cuyas conclusiones se harán constar en el Registro de la Propiedad e incoará, en su caso, el procedimiento oportuno.

Mediante resolución de la Dirección General del Catastro, previo informe favorable de la Dirección General de los Registros y Notariado, se podrán determinar otros elementos de la descripción del bien inmueble que serán objeto de rectificación de discrepancias con arreglo al procedimiento previsto en este apartado.

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